Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 novembre 2023, 2 juillet 2024 et 7 mars 2025, la société civile immobilière (SCI) Ensar, représentée par Me Arvis, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 21 juillet 2023 par lequel la maire de la commune de Clichy-sous-Bois s’est opposée à la déclaration préalable de travaux portant sur le changement de destination partiel d’une habitation en commerce ;
2°) d’annuler l’arrêté du 25 septembre 2023 par lequel la maire de la commune de Clichy-sous-Bois a refusé de l’autoriser à réaliser des travaux d’aménagement intérieur d’un établissement recevant du public (ERP) ;
3°) d’enjoindre à la maire de la commune de Clichy-sous-Bois de prendre un arrêté de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
En ce qui concerne l’arrêté du 21 juillet 2023 :
- il a été pris par une autorité incompétente ;
- il est insuffisamment motivé ;
- il est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’il se fonde sur l’existence d’une servitude d’emplacement réservé instituée par le futur plan local d’urbanisme intercommunal lequel, faute d’avoir été approuvé, n’est pas opposable ;
- en tout état de cause, il est entaché d’une erreur d’appréciation en ce que le changement de destination est compatible avec la destination assignée à cet emplacement réservé ;
- il méconnaît les dispositions de l’article UC 12-2-1 du plan local d’urbanisme dès lors que le projet prévoit le nombre de places de stationnement suffisant et est entaché d’une erreur d’appréciation ;
- la maire ne pouvait s’opposer à la demande de déclaration préalable au seul motif que sa demande portait sur un bâtiment existant dont le changement de destination avait été réalisé sans autorisation ;
- les dispositions de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme font obstacle à la substitution de motifs sollicitée ;
En ce qui concerne l’arrêté du 25 septembre 2023 :
- il a été pris par une autorité incompétente ;
- il est insuffisamment motivé ;
- il a été pris au terme d’une procédure irrégulière en méconnaissance de l’article R. 423-72 du code de l’urbanisme ;
- il est entaché d’une erreur d’appréciation en ce que les informations portées sur la notice d’accessibilité jointe à la demande d’autorisation de travaux étaient claires et complètes et le plan parfaitement lisible.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 avril 2024 et 25 juin 2025, la commune de Clichy-sous-Bois, représentée par la société d’avocats Seban et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les conclusions de la requête sont irrecevables dès lors qu’elles sont dirigées contre des arrêtés ne présentant pas entre eux un lien suffisant pour faire l’objet d’une requête collective ;
- en tout état de cause, aucun des moyens soulevés par la SCI Ensar n’est fondé et sollicite une substitution de motifs tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.
La requête a été communiquée au préfet de la Seine-Saint-Denis, qui n’a pas produit de mémoire en défense.
Par une ordonnance en date du 26 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 1er août 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la construction et de l’habitation ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- l’arrêté du 8 décembre 2014 fixant les dispositions prises pour l’application des articles R. 111-19-7 à R. 111-19-11 du code de la construction et de l’habitation et de l’article 14 du décret n° 2006-555 relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et des installations existantes ouvertes au public ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme D... -Vidal, rapporteure,
- les conclusions de Mme Nour, rapporteure publique ;
- les observations de Me Arvis, avocat de la SCI Ensar ;
- et les observations de Me Bieder, avocat de la commune de Clichy-sous-Bois.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI Ensar, propriétaire d’un pavillon situé 39 allée de Bellevue à Clichy-sous-Bois, a déposé le 5 juillet 2023, une déclaration préalable de travaux portant sur le changement de destination partiel du rez-de-chaussée de ce pavillon à usage d’habitation en commerce afin d’y accueillir un salon de thé et un point chaud et une demande d’autorisation de travaux d’aménagement intérieur de ce local commercial entrant dans la catégorie des ERP. Par deux arrêtés des 21 juillet 2023 et 25 septembre 2023, dont la SCI Ensar demande l’annulation, la maire de la commune de Clichy-sous-Bois, s’est opposée à la déclaration préalable de travaux et a refusé d’autoriser les travaux d’aménagement intérieur d’un ERP.
Sur la recevabilité de la requête :
2. Les conclusions d’une requête unique tendant à ce que soient annulées plusieurs décisions sont recevables dans leur totalité si ces décisions présentent entre elles un lien suffisant.
3. En l’espèce, les conclusions de la requête tendent à l’annulation d’une décision d’opposition à déclaration préalable et d’une décision refusant d’autoriser des travaux d’aménagement nécessaires à l’ouverture d’un ERP afin d’accueillir un salon de thé et un point chaud. Ces décisions, édictées par la même autorité administrative et ayant le même destinataire, concernent le même bâtiment et relèvent, prises dans leur ensemble, d’un même projet. Ces conclusions présentent entre elles un lien suffisant justifiant qu’elles fassent l’objet d’une requête unique. Il s’ensuit que la requête est recevable et que la fin de non-recevoir opposée par la commune de Clichy-sous-Bois doit être écartée.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne les moyens dirigés contre l’arrêté du 21 juillet 2023 :
4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme (…) ». Aux termes de l’article L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature : / 1° Au directeur général des services et au directeur général adjoint des services de mairie (…) ». Aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « I.- Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l’article L. 2131-2, qu’il a été procédé à la transmission au représentant de l’État dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement prévue par cet article. / Le maire peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d’un acte. (…) ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions d’une part, que la loi subordonne le caractère exécutoire des actes réglementaires des collectivités territoriales, au nombre desquelles figurent les délégations de fonctions accordées par un maire, à leur publication ou affichage et à leur transmission au représentant de l’État dans le département et d’autre part, que les mentions apportées, sous la responsabilité du maire, pour certifier le caractère exécutoire des actes des autorités communales, font foi jusqu’à la preuve du contraire.
5. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté n° R 2022.535 du 3 décembre 2022, la maire de de Clichy-sous-Bois a donné délégation à M. C... A..., directeur général des services et signataire de la décision en litige, pour signer, notamment, tous les actes relatifs à l’instruction et à la délivrance des autorisations d’urbanisme et d’occupation des sols, parmi lesquelles les décisions d’opposition à déclaration préalable de travaux. Cet arrêté de délégation, porte mention, sous la responsabilité et la signature de la maire, qu’il a été affiché et transmis au préfet de la Seine-Saint-Denis le 3 décembre 2022. Cette mention, conforme aux dispositions de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, certifie le caractère exécutoire de cet arrêté. Les seules affirmations de la société requérante selon lesquelles l’arrêté n’est pas revêtu du cachet et de la date de sa réception en préfecture, ne peuvent être regardées comme apportant la preuve requise de l’inexactitude des mentions certifiées. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision contestée doit être écarté.
6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 (…) ». Aux termes de l’article A. 424-1 du même code : « La décision expresse prise sur une demande de permis de construire, d’aménager ou de démolir ou sur une déclaration préalable prend la forme d’un arrêté (…) ». Aux termes de l’article A. 424-2 du même code : « L’arrêté prévu au premier alinéa de l’article A. 424-1 : (…) / c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application ; / d) Vise les avis recueillis en cours d’instruction et leur sens ».
7. Il ressort des énonciations de l’arrêté attaqué, que la maire de Clichy-sous-Bois a visé le code de l’urbanisme et les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme dont elle a entendu faire application puis a exposé que le projet ne prévoit que deux places de stationnement alors qu’il devait en prévoir trois, que la demande porte sur un local commercial existant n’ayant pas fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme, que le projet s’inscrit dans le périmètre du futur emplacement réservé relatif à l’extension du cimetière et que la changement de destination n’est pas compatible avec cette destination. Ainsi, l’arrêté attaqué comporte l’énoncé des considérations de fait et de droit sur lesquelles il se fonde et est par suite suffisamment motivé. Si la décision contestée vise la délibération du conseil de territoire du 11 juillet 2023 sans préciser l’établissement public territorial auquel cet organe se rattache, cette omission est sans incidence sur l’exigence de motivation à laquelle est soumise la décision attaquée dès lors que la commune de Clichy-sous-Bois est membre d’un seul établissement public territorial intitulé Grand Paris Grand Est. La société requérante, dont le siège est au demeurant domicilié à Clichy-sous-Bois, était, par conséquent, en mesure d’en déduire que la délibération visée émanait de l’organe délibérant de cet établissement public territorial. Enfin, la circonstance que l’arrêté contesté vise l’avis de la maire sans en indiquer le sens est également sans incidence sur sa légalité, le d) de l’article A. 424 précité n’ajoutant pas une exigence supplémentaire à la règle de motivation déjà prévue l’article L. 424-3, mais fixant une simple obligation de visa. Par suite, le moyen tiré de ce que le l’arrêté est insuffisamment motivé doit être écarté.
8. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : (…) / 2° Des emplacements réservés aux installations d’intérêt général à créer ou à modifier (…) ». L. 151-43 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme comportent en annexe les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d’Etat ». Aux termes de l’article L. 152-7 du code de l’urbanisme : « Après l’expiration d’un délai d’un an à compter, soit de l’approbation du plan local d’urbanisme soit, s’il s’agit d’une servitude d’utilité publique nouvelle définie à l’article L. 151-43, de son institution, seules les servitudes annexées au plan ou publiées sur le portail national de l’urbanisme prévu à l’article L. 133-1 peuvent être opposées aux demandes d’autorisation d’occupation du sol (…) ». Il résulte de ces dispositions que lorsqu’une servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols, telle la servitude d’emplacement réservé, n’est pas annexée à un plan local d’urbanisme, elle n’est, en principe, pas opposable à une demande d’autorisation d’occupation des sols. En outre, une servitude d’utilité publique doit être regardée comme publiée sur le portail national de l’urbanisme, au sens de ces dispositions, si figurent sur ce portail mention de son existence, son périmètre et son contenu, ou à défaut de reproduction de son contenu, les indications nécessaires pour y accéder et en prendre connaissance.
9. Pour s’opposer à la déclaration préalable de travaux, la maire de la commune de Clichy-sous-Bois s’est fondée sur le motif tiré de ce que le pavillon objet de cette déclaration se situait dans l’emprise de l’emplacement réservé CSB_C_4 institué par le futur PLUi du Grand Paris Grand Est, en vue de l’extension du cimetière. Elle en a déduit que le projet envisagé par la société était incompatible avec la destination assignée à cet emplacement. Toutefois, à la date de l’arrêté litigieux, le PLUi du Grand Paris Grand Est n’avait pas encore été approuvé. Il s’ensuit que la servitude d’emplacement réservé qui, au stade d’avancement de l’élaboration du PLUi du Grand Paris Grand Est, ne pouvait être ni annexée au PLUi ni publiée sur le portail national de l’urbanisme, n’était pas opposable à la société Ensar. Par suite, le motif opposé par la maire de la commune de Clichy-sous-Bois, est entaché d’une erreur de droit. Il n’y a ainsi plus lieu d’examiner si ce motif est, en outre, entaché d’erreur d’appréciation.
10. En cinquième lieu, lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation.
11. Pour s’opposer à la déclaration préalable de travaux de changement de destination partiel, la maire de la commune de Clichy-sous-Bois s’est également fondée sur le motif tiré de ce que la demande porte sur un local existant ayant fait l’objet d’un changement de destination, antérieur, sans autorisation. Il est constant que les anciens propriétaires du bien ont procédé à un changement de destination d’une partie de leur logement en usage commercial sans autorisation. Toutefois, d’une part, en se bornant à s’opposer à la demande en litige, sur ce motif, sans rechercher si le projet entrait dans les hypothèses ouvrant droit à régularisation, la maire de Clichy-sous-Bois a entaché sa décision d’une erreur de droit. D’autre part, et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, que la déclaration préalable déposée par la société Ensar mentionne de manière complète les surfaces existantes en les distinguant en fonction de leur destination, les surfaces supprimées et enfin les surfaces nouvelles résultant du changement de destination projeté. Ainsi, il est indiqué que le bien d’une surface totale de 120 m² comprend 97 m² affectés à l’habitation et 23 m² affectés à un usage commercial. La surface à usage commercial créée par le changement de destination s’élèverait à 58 m² portant, par conséquent, la surface totale affectée à cet usage à 81 m². La superficie à usage d’habitation supprimée serait de 58 m² et celle restante à l’issue du projet de 39 m². La surface cumulée du bien après le changement de destination demeurerait inchangée et comprendrait 81 m² de surface affectée au commerce et 39 m² à usage d’habitation. La notice architecturale illustre le changement partiel de destination au travers d’un document graphique faisant apparaître l’état existant et l’état projeté en mentionnait les surfaces respectives. Il s’ensuit, au vu des informations portées dans la déclaration préalable déposée en mairie par la société Ensar, que celle-ci comporte l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu et auront pour effet de changer sa destination y compris le changement de destination accompli irrégulièrement sans autorisation d’urbanisme. Enfin, la maire ne soutient ni même n’allègue que la demande ne porterait pas sur l’ensemble des éléments du projet. Dans ces circonstances, la société requérante est fondée à soutenir que la maire de la commune de Clichy-sous-Bois ne pouvait s’opposer à la déclaration préalable présentée au motif qu’elle portait sur un local existant affecté à un usage commercial sans autorisation d’urbanisme.
12. En sixième lieu, aux termes de l’article UC 12 du règlement du plan local d’urbanisme relatif au stationnement des véhicules : « 12.1.1. Le stationnement des véhicules correspondant aux besoins des constructions et installations doit être assuré en dehors de voies publiques (…) ». Aux termes du point 12.1.3 de cet article : « Les normes de stationnement sont différenciées selon les destinations des constructions identifiées au Code de l’Urbanisme ». Le point 12.2.1 exige pour les constructions à usage d’habitation « 1 place par tranche de 60 m² de surface de plancher avec un minimum de 2 places par logement » et pour les constructions à usage de commerce de moins de 300 m² de surface de vente « 1 place par tranche de 100 m² de surface de plancher (non compris les réserves) ».
13. Le projet litigieux porte sur le changement de destination partiel d’une construction existante à usage d’habitation. Les dispositions relatives au stationnement des véhicules telles qu’elles résultent du plan local d’urbanisme précité ne prévoient aucune règle spécialement applicable ou ne font aucune référence particulière aux constructions existantes ou aux changements de destination de surface existante. Ainsi, l’article UC 12 doit être regardé comme régissant les seules constructions et installations nouvelles. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la maire de la commune de Clichy-sous-Bois a fait une inexacte application des dispositions de l’article UC 12 du plan local d’urbanisme.
14. En septième lieu, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.
15. Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, un projet « peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.
16. La commune de Clichy-sous-Bois soutient que le projet en litige porterait atteinte à la sécurité publique. Toutefois, celle-ci, qui procède par affirmations d’ordre général, n’établit, par les pièces versées au débat, ni la probabilité de la réalisation des risques qu’elle invoque, ni la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisaient. Par suite, il n’y a pas lieu d’accueillir la substitution de motif sollicitée par la commune de Clichy-sous-Bois.
17. Il résulte de tout ce qui précède que les motifs invoqués par la commune de Clichy-sous-Bois n’étant pas susceptibles de fonder légalement l’arrêté du 21 juillet 2023, celui-ci doit être annulé.
En ce qui concerne les moyens dirigés contre l’arrêté du 25 septembre 2023 :
18. En premier lieu, aux termes de l’article R. 122-7 du code de la construction et de l’habitation : « L’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l’article L. 122-3 est délivrée au nom de l’État par : / a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; / b) Le maire, dans les autres cas ». Aux termes de l’article L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature : / 1° Au directeur général des services et au directeur général adjoint des services de mairie (…) ».
19. L’autorisation de travaux d’aménagement d’un établissement ERP sollicitée par la société Ensar relève des compétences de la maire de Clichy-sous-Bois exercées au nom de l’État. Il ressort des pièces du dossier que, par l’arrêté n° R 2022.535 du 3 décembre 2022 déjà mentionné au point 5, la maire de Clichy-sous-Bois a également donné délégation à M. C... A..., directeur général des services et signataire de la décision en litige, pour signer, notamment, tous les actes relatifs « à l’accessibilité et à la sécurisation des immeubles et établissements ». L’arrêté mentionne que cette délégation est accordée dans les matières exercées par le maire au nom de l’État. Enfin, l’arrêté du 25 septembre 2023 indique que le refus d’autorisation de travaux est prononcé par la maire au nom de l’État. Il s’ensuit que M. C... A... était compétent pour refuser d’autoriser les travaux d’aménagement en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision contestée doit être écarté.
20. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5. Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».
21. L’arrêté contesté, qui vise l’ensemble des textes dont la maire a fait application, l’avis défavorable de la direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports d’Île-de-France du 7 septembre 2023, dont elle reprend la teneur et le sens, et relève que le projet ne respecte pas la réglementation technique en ce que les documents transmis par la société à l’appui de sa demande sont lacunaires et peu lisibles, mentionne avec une précision suffisante les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement permettant ainsi à la société requérante d’en contester utilement le bien-fondé. Est sans incidence la circonstance que l’arrêté contesté ne vise pas l’avis préalable du maire prévu par l’article R. 423-72 du code de l’urbanisme lequel n’est pas applicable à l’espèce. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de cet arrêté doit, par suite, être écarté.
22. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 423-72 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision est de la compétence de l’État, le maire adresse au chef du service de l’État dans le département chargé de l’instruction son avis sur chaque demande de permis et sur chaque déclaration. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans le délai d’un mois à compter du dépôt à la mairie de la demande de permis ou dans le délai de quinze jours à compter du dépôt à la mairie de la déclaration (…) ». Ces dispositions sont insérées au sein d’une Section 7 intitulée « Dispositions particulières aux demandes et aux déclarations lorsque la décision est de la compétence de l’État », elle-même comprise dans un Chapitre III intitulé « Dépôt et instruction des demandes et des déclarations ». Ces dispositions, qui régissent la procédure d’instruction des demandes de permis et des déclarations lorsque la décision est de la compétence de l’État, ne trouvent donc pas à s’appliquer aux décisions par lesquelles il est exclusivement statué sur une demande d’autorisation applicable aux établissements recevant du public, la procédure d’instruction d’une telle demande étant, quant à elle, régie par les articles R. 122-5 à R. 122-21 du code de la construction et de l’habitation.
23. Il résulte de ce qui a été indiqué au point précédent que le moyen tiré de ce que l’arrêté en litige aurait été édicté au terme d’une procédure méconnaissant la procédure consultative institué par l’article R. 423-72 précité du code de l’urbanisme est inopérant.
24. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 122-11 du code de la construction et de l’habitation : « La demande d’autorisation est présentée en quatre exemplaires indiquant l’identité et l’adresse du demandeur, le cas échéant l’identité de l’exploitant ultérieur, les éléments de détermination de l’effectif du public au sens des articles R. 143-18 et R. 143-19, ainsi que la catégorie et le type de l’établissement pour lequel la demande est présentée. / Sont joints à la demande, en trois exemplaires : / a) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles d’accessibilité aux personnes handicapées, comprenant les pièces mentionnées aux articles D. 122-12 et R. 122-13 (…) ». Aux termes de l’article D. 122-12 de ce même code : « Le dossier, mentionné au a de l’article R. 122-11, comprend les pièces suivantes : / 1° Un plan coté en trois dimensions précisant les cheminements extérieurs ainsi que les conditions de raccordement entre la voirie et les espaces extérieurs de l’établissement et entre l’intérieur et l’extérieur du ou des bâtiments constituant l’établissement ; / 2° Un plan coté en trois dimensions précisant les circulations intérieures horizontales et verticales, les aires de stationnement et, s’il y a lieu, les locaux sanitaires destinés au public. / Dans les cas visés au a du III de l’article R. 164-2, le plan précise la délimitation de la partie de bâtiment accessible aux personnes handicapées ; / 3° Une notice expliquant comment le projet prend en compte l’accessibilité aux personnes handicapées, en ce qui concerne : / a) Les dimensions des locaux et les caractéristiques des équipements techniques et des dispositifs de commande utilisables par le public qui sont définis par arrêté du ministre chargé de la construction ; / b) La nature et la couleur des matériaux et revêtements de sols, murs et plafonds ; / c) Le traitement acoustique des espaces ; / d) Le dispositif d’éclairage des parties communes. / 4° Le cas échéant, l’identification de l’agenda d’accessibilité programmée approuvé prévu par l’article L. 165-1 ». Le contenu du dossier de demande d’autorisation de travaux est précisé par les dispositions de l’arrêté du 8 décembre 2014 fixant les dispositions prises pour l’application des articles R. 111-19-7 à R. 111-19-11 du code de la construction et de l’habitation et de l’article 14 du décret n° 2006-555 relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et des installations existantes ouvertes au public.
25. Les insuffisances affectant le dossier de demande d’autorisation de travaux d’aménagement d’un ERP au regard des prescriptions de l’article D. 122-12 du code de la construction et de l’habitation n’entachent d’illégalité la décision que si, compte tenu de la nature des aménagements projetés et de ces insuffisances ainsi que des autres pièces dont elle dispose pour y suppléer, l’autorité compétente n’a pas été mise à même de s’assurer que les conditions d’accès à l’établissement des personnes handicapées respectent la réglementation.
26. La société requérante soutient que le dossier de demande d’autorisation de travaux pour l’aménagement d’un ERP contenait les éléments et informations suffisants pour l’appréciation de la conformité du projet à la règlementation sur l’accessibilité aux personnes handicapées. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les plans figurant dans la seule notice descriptive de la déclaration préalable ne sont pas côtés et ne respectent pas, par ailleurs, les exigences posées par l’article D. 122-12 du code de la construction et de l’habitation précité. En outre, la notice d’accessibilité jointe à sa demande ne contient que des informations d’ordre général ne permettant pas de pallier les insuffisances des documents graphiques fournis, seuls documents à même de s’assurer que la réglementation sur l’accessibilité aux personnes handicapées sera respectée. Ainsi, le dossier présenté à l’appui de sa demande d’autorisation de travaux d’aménagement d’un ERP n’a pas mis le service instructeur en mesure de contrôler le respect des règles d’accessibilité aux personnes handicapées. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit, par suite, être écarté.
27. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à l’annulation de l’arrêté du 25 septembre 2023 doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
28. Lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée qui, eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.
29. Le présent jugement annule uniquement l’arrêté du 21 juillet 2023 après avoir censuré l’ensemble des motifs sur lesquels s’est fondé la maire de Clichy-sous-Bois pour s’opposer à la déclaration préalable sollicitée par la société Ensar. Il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision ou un changement de la situation de fait existant à la date du jugement feraient obstacle à la délivrance d’une décision de non-opposition à déclaration préalable. Dans ces circonstances, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Clichy-sous-Bois d’y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sans préjudice de la nécessité pour la société requérante de déposer une nouvelle demande d’autorisation pour la réalisation de travaux d’aménagement intérieur d’un ERP.
Sur les frais liés au litige :
30. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Clichy-sous-Bois le versement à la société requérante d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Ensar, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie principalement perdante, la somme que la commune demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : L’arrêté de la maire de Clichy-sous-Bois du 21 juillet 2023 est annulé.
Article 2 : Il est enjoint à la commune de Clichy-sous-Bois de délivrer une décision de non-opposition à la déclaration préalable de la société Ensar dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3 : La commune de Clichy-sous-Bois versera une somme de 1 500 euros à la société Ensar au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions de commune de Clichy-sous-Bois tendant à ce qu’une somme soit mise à la charge de la société Ensar au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Ensar est rejeté.
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Ensar, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, au préfet de la Seine-Saint-Denis et à la maire de la commune de Clichy-sous-Bois.
Délibéré après l’audience du 30 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Robbe, président,
- Mme Caldoncelli-Vidal, première conseillère ;
- M. Vollot, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2025.
La rapporteure,
Mme Caldoncelli-Vidal
Le président,
M. Robbe
Le greffier,
M. B...
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.