Jurisprudence CJUE — 62025CJ0011
| CELEX | 62025CJ0011 |
| Type | Jurisprudence CJUE |
| Date | jeudi 10 septembre 2026 |
Texte intégral
ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
10 septembre 2026 (*)
« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Article 102 TFUE – Abus de position dominante – Notion d’“activité économique” – Décision relevant de l’exercice des prérogatives de puissance publique – Attribution par une municipalité du droit de fournir le service de gestion des déchets municipaux – Prestataire de services détenu en partie par la municipalité »
Dans l’affaire C‑11/25,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie), par décision du 8 janvier 2025, parvenue à la Cour le 9 janvier 2025, dans la procédure
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
contre
Konkurences padome,
LA COUR (première chambre),
composée de M. F. Biltgen, président de chambre, Mme I. Ziemele, MM. A. Kumin, S. Gervasoni (rapporteur) et M. Bošnjak, juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. M. Aleksejev, chef d’unité,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 décembre 2025,
considérant les observations présentées :
– pour la Jelgavas valstspilsētas pašvaldība, par Mme Z. Norenberga, juriste,
– pour le Konkurences padome, par M. A. Eglons, juridiskā departamenta direktors, Mme I. Lapiņa, juridiskā departamenta galvenā juriste tiesvedībās, et M. M. Spička, izpildinstitūcijas vadītājs,
– pour le gouvernement letton, par Mmes J. Davidoviča, K. Pommere et M. S. Zellis, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. M. Martínez Navarro et I. Naglis, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 12 mars 2026,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 102 TFUE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (municipalité de Jelgava, Lettonie) au Konkurences padome (conseil de la concurrence, Lettonie) au sujet d’une décision par laquelle ce dernier a constaté que cette municipalité avait commis un abus de position dominante au regard du droit national de la concurrence.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le traité FUE
3 L’article 102 TFUE dispose :
« Est incompatible avec le marché intérieur et interdit, dans la mesure où le commerce entre États membres est susceptible d’en être affecté, le fait pour une ou plusieurs entreprises d’exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché intérieur ou dans une partie substantielle de celui-ci.
Ces pratiques abusives peuvent notamment consister à :
[...]
b) limiter la production, les débouchés ou le développement technique au préjudice des consommateurs,
[...] »
La directive 75/442/CEE
4 La directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO 1975, L 194, p. 39), prévoyait, à son article 4, premier alinéa, que les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou des méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement.
5 Conformément à l’article 6 de cette directive, les États membres devaient établir ou désigner la ou les autorités compétentes chargées de la mise en œuvre de celle-ci.
Le droit letton
6 L’article 13 du Konkurences likums (loi sur la concurrence), du 4 octobre 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, no 151), dispose :
« (1) Il est interdit à tout opérateur économique d’abuser de sa position dominante de quelque manière que ce soit sur le territoire letton. Un abus de position dominante peut également consister à :
[...]
2) limiter, sans raison objectivement justifiable, le volume de la production ou des ventes de biens, les débouchés ou le développement technique au préjudice du consommateur. »
7 L’article 15 du Likums « Par pašvaldībām » (loi municipale), du 19 mai 1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, no 61), dans sa version applicable au litige au principal, énonçait :
« Les municipalités disposent de l’autonomie fonctionnelle suivante :
1) organiser des services d’utilité publique (approvisionnement en eau et assainissement, fourniture de chaleur, gestion des déchets municipaux, collecte, évacuation et traitement des eaux usées) pour la population, indépendamment de la propriété du parc immobilier.
[...] »
8 L’article 9 de l’Atkritumu apsaimniekošanas likums (loi sur la gestion des déchets), du 14 décembre 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, no 473/476), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi sur la gestion des déchets »), prévoyait :
« 1. Les municipalités, comtés et villes, sur leur territoire administratif :
1) organisent la gestion des déchets municipaux, y compris les déchets dangereux, conformément aux plans de gestion des déchets.
[...] »
9 L’article 4 du Likums « Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām » (loi relative à la passation des marchés publics de l’État ou des municipalités), du 5 juillet 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, no 110), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi relative à la passation des marchés publics de l’État ou des municipalités »), était ainsi rédigé :
« (1) Le pouvoir adjudicateur n’applique pas la présente loi dans le cas de la passation d’un marché portant sur :
[...]
6) un service fourni par un organe créé dans le but d’exercer des fonctions du pouvoir adjudicateur, qui est sous le contrôle total ou sous la subordination du pouvoir adjudicateur et qui fournit principalement (à plus de 80 % de leur montant en argent) ses services au pouvoir adjudicateur et respecte pleinement les exigences de la présente loi à l’égard des tiers.
[...] »
Le litige au principal et la question préjudicielle
10 Jelgavas komunālie pakalpojumi SIA (ci-après « Jelgava SIA ») est une société de droit letton ayant pour activité la collecte et le traitement des déchets. Elle est détenue conjointement par la municipalité de Jelgava, qui possède 51 % de son capital social, et par Kulk SIA, une personne morale de droit privé, qui en détient les 49 % restants.
11 Cette municipalité a décidé d’attribuer à Jelgava SIA la gestion des déchets municipaux. Le 1er novembre 2004, elle a conclu avec cette société un contrat de services dans le domaine de la gestion des déchets et de l’amélioration ainsi que de la promotion du système de gestion des déchets sur le territoire administratif de la ville de Jelgava, dont le terme a été fixé au 31 décembre 2029. Ce contrat de services a été conclu selon la procédure interne, à savoir sans mise en concurrence préalable, sur le fondement de l’exception prévue, en droit national, à l’article 4, paragraphe 1, point 6, de la loi relative à la passation des marchés publics de l’État ou des municipalités.
12 Le 22 juillet 2021, le conseil de la concurrence a adopté une décision par laquelle il a infligé une amende à la municipalité de Jelgava pour violation de l’article 13, paragraphe 1, de la loi sur la concurrence. Il a, tout d’abord, défini le marché pertinent comme étant celui de la collecte et du transport de déchets municipaux sur le territoire administratif de la ville de Jelgava. Ensuite, il a considéré que, en décidant de confier l’exécution du service de gestion des déchets à Jelgava SIA et en participant aux activités de cette société, la municipalité de Jelgava avait agi en tant qu’« entreprise », de sorte qu’une telle décision devait faire l’objet d’un contrôle au regard de la loi sur la concurrence. À ce dernier égard, le conseil de la concurrence a estimé que cette municipalité et Jelgava SIA détenaient une position dominante sur le marché pertinent du fait du droit exclusif de cette dernière de fournir les services concernés. Enfin, il a conclu que ladite municipalité avait commis un abus de position dominante en attribuant à Jelgava SIA le droit exclusif de fournir le service de gestion des déchets municipaux selon la procédure interne, alors que la même municipalité n’exerçait pas un contrôle total sur Jelgava SIA, évinçant du marché concerné d’autres prestataires de services potentiels.
13 La municipalité de Jelgava a introduit un recours contre cette décision devant la juridiction administrative compétente. Elle a fait valoir que, en attribuant le marché à Jelgava SIA, elle n’avait pas agi en qualité d’« entreprise », mais en tant que personne morale de droit public.
14 Le 28 juin 2022, l’Administratīvā apgabaltiesa (cour administrative régionale, Lettonie) a rejeté ce recours, estimant que la municipalité de Jelgava avait agi en tant qu’« entreprise », au sens de la loi sur la concurrence, en concluant un contrat avec Jelgava SIA, dont elle était actionnaire.
15 La municipalité de Jelgava a formé un pourvoi contre cet arrêt devant l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie), qui est la juridiction de renvoi.
16 Cette juridiction considère que l’applicabilité de l’interdiction des abus de position dominante énoncée à l’article 13, paragraphe 1, de la loi sur la concurrence suppose que la municipalité de Jelgava exerce une activité économique et, partant, doive être qualifiée d’« entreprise », au sens de l’article 102 TFUE.
17 Ladite juridiction estime que l’affaire au principal soulève la question de savoir si, en prenant une décision sur la manière dont l’organisation des déchets sera assurée sur son territoire, une entité, telle que la municipalité de Jelgava, exerce une activité économique ou agit dans le cadre de l’exercice de prérogatives de puissance publique.
18 Selon la même juridiction, l’organisation de la gestion des déchets municipaux relève, en droit letton, de l’autonomie fonctionnelle d’une municipalité. L’obligation imposée à la municipalité d’organiser cette gestion correspondrait aux obligations imposées aux États membres par la directive 75/442. Il en découlerait que cette organisation de la gestion des déchets municipaux relève de l’exercice de prérogatives de puissance publique.
19 Dans ces conditions, l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 102 [TFUE] doit-il être interprété en ce sens que, compte tenu des circonstances de la présente affaire, relève également de son champ d’application une décision prise par une personne morale dérivée de droit public sur la manière dont l’organisation de la gestion des déchets sera assurée sur le territoire municipal, et qui, dans ce cas particulier, a consisté à organiser la prestation de ce service de telle manière que, sur le fondement de la procédure interne, le droit de fournir ledit service est attribué à une entreprise en partie détenue par la municipalité ?
En d’autres termes, une municipalité qui décide d’organiser un service de gestion des déchets municipaux de telle manière que, sur le fondement de la procédure interne, elle attribue le droit de fournir ce service à une entreprise qu’elle détient en partie, peut-elle être considérée comme agissant en tant qu’opérateur économique ou entreprise au sens de l’article 102 [TFUE] ? »
Sur la compétence de la Cour
20 La juridiction de renvoi relève que l’abus de position dominante dans l’affaire au principal, sanctionné par le conseil de la concurrence sur le fondement de l’article 13, paragraphe 1, de la loi sur la concurrence, concerne une situation purement interne et n’a pas d’incidence sur le commerce entre États membres. Cependant, cette juridiction souligne que cette loi se conforme, dans une telle situation, aux solutions retenues par le droit de l’Union.
21 Selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (arrêt du 5 décembre 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp et KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, point 16 et jurisprudence citée).
22 Toutefois, il est également de jurisprudence constante qu’il appartient à la Cour d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence (arrêt du 5 décembre 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp et KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, point 17 et jurisprudence citée).
23 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Cour s’est déclarée compétente pour statuer sur les demandes de décision préjudicielle portant sur des dispositions du droit de l’Union dans des situations dans lesquelles les faits au principal se situaient en dehors du champ d’application direct de ce droit, pour autant que lesdites dispositions avaient été rendues applicables par la législation nationale, laquelle se conformait, pour les solutions apportées à des situations purement internes, à celles retenues par le droit de l’Union (voir arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi, C‑297/88 et C‑197/89, EU:C:1990:360, point 36, ainsi que du 5 décembre 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp et KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, point 18 et jurisprudence citée).
24 Une telle compétence est justifiée par l’intérêt manifeste, pour l’ordre juridique de l’Union, à ce que, afin d’éviter des divergences d’interprétation futures, les dispositions reprises du droit de l’Union reçoivent une interprétation uniforme (voir arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi, C‑297/88 et C‑197/89, EU:C:1990:360, point 37, ainsi que du 5 décembre 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp et KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, point 19 et jurisprudence citée).
25 En l’occurrence, la juridiction de renvoi relève que la loi sur la concurrence a été rédigée en tenant compte de la nécessité d’une harmonisation des dispositions du droit letton de la concurrence avec la législation pertinente de l’Union et se conforme, pour les solutions apportées à des situations purement internes, à celles retenues par le droit de l’Union. Cette juridiction indique, en particulier, que l’article 13, paragraphe 1, point 2, de la loi sur la concurrence correspond à l’article 102, second alinéa, sous b), TFUE, de sorte que l’application du droit national ne devrait pas s’écarter de la manière dont est appliqué le droit de l’Union.
26 Il s’ensuit que la Cour est compétente pour statuer, dans la présente affaire, sur la question posée par la juridiction de renvoi.
Sur la question préjudicielle
27 Par sa question unique, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 102 TFUE doit être interprété en ce sens que la décision prise par une municipalité d’attribuer à une personne morale qu’elle détient en partie le droit de fournir le service de gestion des déchets municipaux relève de l’exercice d’une activité économique.
28 En vertu de l’article 102 TFUE, est incompatible avec le marché intérieur et interdit, dans la mesure où le commerce entre États membres est susceptible d’en être affecté, le fait pour une ou plusieurs entreprises d’exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché intérieur ou dans une partie substantielle de celui-ci.
29 Afin de répondre à la question posée, il convient de vérifier si une personne morale agissant dans des conditions telles que celles au principal peut être considérée comme étant une « entreprise », au sens de l’article 102 TFUE. Ce n’est que si cette personne morale était une entreprise que l’activité qu’elle est appelée à exercer pourrait être qualifiée d’activité économique.
30 Selon une jurisprudence constante dans le domaine du droit de la concurrence de l’Union, la notion d’« entreprise », au sens de l’article 102 TFUE, comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (arrêts du 23 avril 1991, Höfner et Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, point 21, ainsi que du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a., C‑254/23, EU:C:2025:569, point 47).
31 Constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné, c’est-à-dire des prestations fournies normalement contre rémunération. À cet égard, la caractéristique essentielle de la rémunération réside dans le fait que celle-ci constitue la contrepartie économique de la prestation concernée (arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a., C‑254/23, EU:C:2025:569, point 48).
32 En revanche, une activité qui, par sa nature, les règles auxquelles elle est soumise et son objet, est étrangère à la sphère des échanges économiques ou se rattache à l’exercice de prérogatives de puissance publique est susceptible d’échapper à l’application des règles des traités (arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a., C‑254/23, EU:C:2025:569, point 49).
33 En outre, une entité publique peut être considérée comme étant une entreprise uniquement en ce qui concerne les activités qui doivent être qualifiées d’activités économiques et pour autant que ces activités peuvent être dissociées de l’exercice des prérogatives de puissance publique (voir, en ce sens, arrêts du 12 juillet 2012, CompassDatenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, points 37 et 38, ainsi que du 24 mars 2022, GVN/Commission, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, point 71).
34 La Cour a ainsi jugé que, parmi les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique, figurent, notamment, les activités d’Eurocontrol relatives au contrôle et à la police de l’espace aérien (arrêt du 19 janvier 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, point 30), la surveillance antipollution qu’une entité de droit privé a été chargée par les pouvoirs publics d’exercer dans un port pétrolier (arrêt du 18 mars 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, points 23 à 25), ou une activité de collecte de données relatives à des entreprises sur le fondement d’une obligation légale de déclaration imposée à ces dernières et des pouvoirs coercitifs y afférents (arrêt du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, point 40).
35 En l’occurrence, ainsi que l’indique la juridiction de renvoi, et comme en conviennent d’ailleurs l’ensemble des participants à la procédure devant la Cour, le service de gestion des déchets municipaux constitue une activité économique.
36 En revanche, il ressort de la décision de renvoi que la décision de la municipalité de Jelgava d’accorder à une personne morale qu’elle détient en partie le droit de fournir ce service a été adoptée sur le fondement de la loi sur la gestion des déchets qui prévoyait que les municipalités organisent la gestion des déchets municipaux sur leur territoire administratif.
37 Or, la juridiction de renvoi indique que la loi sur la gestion des déchets participe à la mise en œuvre de la directive 75/442.
38 Il convient de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement. En vertu de l’article 6 de ladite directive, les États membres devaient établir ou désigner la ou les autorités compétentes chargées de la mise en œuvre de la même directive.
39 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que, lorsqu’une municipalité, compétente en vertu du droit national pour déterminer les modalités de gestion du service des déchets sur son territoire administratif, décide d’accorder à une personne morale le droit de fournir ce service sur ce territoire, elle n’offre pas des biens ou des services sur un marché contre rémunération. Elle ne se livre pas à une activité économique, mais agit, en tant qu’autorité compétente, dans le cadre de prérogatives de puissance publique dont elle est investie par la loi et en conformité avec les exigences prévues à cet effet par la directive 75/442.
40 Une telle appréciation s’impose également lorsque la municipalité, agissant en tant qu’autorité compétente, décide d’accorder un tel droit à une personne morale qu’elle détient en partie.
41 En outre, dans le cadre de cette appréciation, la circonstance que la décision de la municipalité puisse être contraire aux règles nationales et de l’Union relatives aux marchés publics, au motif que les conditions d’application de la procédure interne visées à l’article 4, paragraphe 1, point 6, de la loi relative à la passation des marchés publics de l’État ou des municipalités ne sont pas réunies, est dépourvue de pertinence. En effet, la violation éventuelle des règles de passation des marchés publics par une entité agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique ne saurait être considérée comme constituant une exploitation abusive, de la part de cette entité, d’une position dominante, au sens de l’article 102 TFUE. Il importe d’ailleurs de relever, à l’instar de M. l’avocat général au point 85 de ses conclusions, qu’une telle décision est susceptible, le cas échéant, d’être contestée devant les organes chargés, en vertu du droit national, d’apprécier la légalité des actes des administrations publiques en matière de passation de marchés.
42 De même, la circonstance que le contrat conclu entre la municipalité et l’entreprise chargée de la gestion des déchets municipaux doive être qualifié de « concession de services publics » ou de « marché public de services » est sans incidence sur la qualification d’une décision, telle que celle en cause au principal, par laquelle cette municipalité exerce des prérogatives de puissance publique.
43 En effet, d’une part, dans la première hypothèse visée au point 42 du présent arrêt, il convient de considérer que l’article 102 TFUE ne vise pas, en principe, l’attribution, par une commune agissant en sa qualité d’autorité publique, d’un contrat de concession au concessionnaire chargé d’un service public (voir, en ce sens, arrêts du 4 mai 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, point 18, et du 21 juillet 2005, Coname, C‑231/03, EU:C:2005:487, point 12).
44 D’autre part, dans la seconde hypothèse visée au point 42 du présent arrêt, il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, il n’y a pas lieu de dissocier l’activité d’achat de services de l’utilisation ultérieure qui en est faite afin d’apprécier la nature de cette activité et que le caractère économique ou non de l’utilisation ultérieure des services achetés détermine nécessairement le caractère de l’activité d’achat (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2006, FENIN/Commission, C‑205/03 P, EU:C:2006:453, point 26). Toutefois, cette jurisprudence n’est pas applicable dans des circonstances telles que celles au principal. En effet, lorsqu’une municipalité, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, attribue le droit de fournir le service de gestion des déchets municipaux lors d’un marché public de services, il ne saurait être considéré que ce service fait l’objet, de la part de cette municipalité, d’une utilisation ultérieure ayant la nature d’une activité économique.
45 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’article 102 TFUE doit être interprété en ce sens que la décision prise par une municipalité d’attribuer à une personne morale qu’elle détient en partie le droit de fournir le service de gestion des déchets municipaux ne relève pas de l’exercice d’une activité économique.
Sur les dépens
46 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :
L’article 102 TFUE doit être interprété en ce sens que la décision prise par une municipalité d’attribuer à une personne morale qu’elle détient en partie le droit de fournir le service de gestion des déchets municipaux ne relève pas de l’exercice d’une activité économique.
Signatures
* Langue de procédure : le letton.