Arrêt de la Cour (neuvième chambre) du 10 septembre 2026.#Raidió Teilifís Éirean

ARRÊT DE LA COUR (neuvième chambre)

10 septembre 2026 (*)

Renvoi préjudiciel – Environnement – Convention d’Aarhus – Directive 2003/4/CE – Droit d’accès aux information environnementales détenues par les autorités publiques – Article 2, point 2, premier alinéa, sous a) – Notion d’“autorité publique” – Personne morale en charge du service public de radiodiffusion »

Dans l’affaire C‑330/25,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la High Court (Haute Cour, Irlande), par décision du 21 mars 2025, parvenue à la Cour le 14 mai 2025, dans la procédure

Raidió Teilifís Éireann (RTÉ)

contre

Commissioner for Environmental Information,

en présence de :

Right to Know CLG,

European Broadcasting Union,

Ireland,

Attorney General,

Minister for the Environment, Climate and Communications,

Minister for Tourism, Culture, Arts, Gaeltacht, Sports and Media,

LA COUR (neuvième chambre),

composée de M. M. Condinanzi (rapporteur), président de chambre, M^me R. Frendo et M. A. Kornezov, juges,

avocat général : M^me J. Kokott,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

considérant les observations présentées :

– pour Raidió Teilifís Éireann (RTÉ), par M^me A. McManus, en qualité d’agent, assistée de M^me A. Carroll, SC, et M. F. Valentine, SC,

– pour le Commissioner for Environmental Information, par M. G. Fitzgerald, en qualité d’agent, assisté de M. B. Foley, SC, et M^me C. Hogan, BL,

– pour Right to Know CLG, par M. D. Browne, SC, et M. F. Logue, solicitor,

– pour European Broadcasting Union, par M. D. Waelbroeck, avocat et M^e D. Fosselard, avocat ainsi que M^e I. Antypas, avocate,

– pour le Minister for the Environment, Climate and Communications, Minister for Tourism, Culture, Arts, Gaeltacht, Sports and Media, par M^me M. Browne, Chief State Solicitor, MM. A. Joyce, C. Minogue et M^me S. Finnegan, en qualité d’agents, assistés de M. T. Donnelly, BL, et M. B. Kennedy, SC,

– pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,

– pour la Commission européenne, par M^mes I. Melo Sampaio et D. Milanowska, en qualité d’agents,

– pour le Royaume de Norvège, par M^mes I. Thue et B. Stankovic, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, points 1 et 2, ainsi que de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO 2003, L 41, p. 26), de l’article 9, paragraphes 1 et 4, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, ci-après la « convention d’Aarhus ») et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Raidió Teilifís Éireann (RTÉ) au Commissioner for Environmental Information (commissaire à l’information environnementale, Irlande), au sujet d’une demande d’accès aux informations environnementales formulée par Right to Know CLG (ci-après « RTK ») auprès de RTÉ.

Le cadre juridique

Le droit international

3 Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus :

« L’expression “autorité publique” désigne :

a) l’administration publique à l’échelon national ou régional ou à un autre niveau ;

b) les personnes physiques ou morales qui exercent, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services particuliers en rapport avec l’environnement ;

c) toute autre personne physique ou morale assumant des responsabilités ou des fonctions publiques ou fournissant des services publics en rapport avec l’environnement sous l’autorité d’un organe ou d’une personne entrant dans les catégories visées aux points a) et b) ci-dessus ;

d) les institutions de toute organisation d’intégration économique régionale visée à l’article 17 qui est partie à la présente convention.

La présente définition n’englobe pas les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs. »

4 L’article 4, paragraphe 1, de cette convention prévoit que, sous un certain nombre de réserves et de conditions, chaque partie à ladite convention doit faire en sorte que les autorités publiques mettent à la disposition du public, dans le cadre de leur législation nationale, les informations sur l’environnement qui leur sont demandées.

5 L’article 9 de ladite convention, intitulé « Accès à la justice », dispose à ses paragraphes 1, premier alinéa et 4:

« 1. Chaque partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que toute personne qui estime que la demande d'informations qu'elle a présentée en application de l'article 4 a été ignorée, rejetée abusivement, en totalité ou en partie, ou insuffisamment prise en compte ou qu'elle n'a pas été traitée conformément aux dispositions de cet article, ait la possibilité de former un recours devant une instance judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi.

[…]

4. En outre, et sans préjudice du paragraphe 1, les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s'il y a lieu, et doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif. Les décisions prises au titre du présent article sont prononcées ou consignées par écrit. Les décisions des tribunaux et, autant que possible, celles d'autres organes doivent être accessibles au public. »

Le droit de l’Union

6 Le considérant 5 de la directive 2003/4 énonce :

« (5) [...] Les dispositions du droit communautaire doivent être compatibles avec [la convention d’Aarhus] pour que celle-ci puisse être conclue par la Communauté européenne. »

7 L’article 1^er de cette directive dispose :

« La présente directive a pour objectifs :

a) de garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et de fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice, et

b) de veiller à ce que les informations environnementales soient d’office rendues progressivement disponibles et diffusées auprès du public afin de parvenir à une mise à disposition et une diffusion systématiques aussi larges que possible des informations environnementales auprès du public. À cette fin, il convient de promouvoir l’utilisation, entre autres, des technologies de télécommunication informatique et/ou des technologies électroniques, lorsqu’elles sont disponibles. »

8 Aux termes de l’article 2, points 1 et 2, de ladite directive :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

1) “information environnementale” : toute information disponible sous forme écrite, visuelle, sonore, électronique ou toute autre forme matérielle, concernant :

[...]

2) “autorité publique” :

a) le gouvernement ou toute autre administration publique, y compris les organes consultatifs publics, au niveau national, régional ou local ;

b) toute personne physique ou morale qui exerce, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services spécifiques en rapport avec l’environnement, et

c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e) au point a) ou b).

Les États membres peuvent prévoir que la présente définition n’inclut pas les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs. Les États membres peuvent exclure ces organes ou institutions si, à la date d’adoption de la présente directive, leurs dispositions constitutionnelles ne prévoient pas de procédure de recours au sens de l’article 6 ».

9 L’article 3, paragraphe 1, de la même directive dispose :

« Les États membres veillent à ce que les autorités publiques soient tenues, conformément à la présente directive, de mettre à la disposition de tout demandeur, et sans que celui-ci soit obligé de faire valoir un intérêt, les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte. »

10 Aux termes de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 2003/4, intitulé « Accès à la justice » :

« 1. Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout demandeur qui considère que sa demande d'information a été ignorée, indûment rejetée (en partie ou en totalité), ou bien qu'elle a été insuffisamment prise en compte ou n'a pas été traitée conformément aux articles 3, 4 ou 5, puisse engager une procédure dans le cadre de laquelle les actes ou omissions de l'autorité publique concernée peuvent être réexaminés par cette autorité publique ou par une autre ou faire l'objet d'un recours administratif devant un organe indépendant et impartial établi par la loi. Toute procédure de ce type doit être rapide et gratuite ou peu onéreuse.

2. Outre la procédure de recours visée au paragraphe 1, les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout demandeur puisse engager une procédure devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi, compétent pour réexaminer les actes ou omissions de l'autorité publique concernée et dont les décisions peuvent passer en force de chose jugée. Les États membres peuvent en outre prévoir que les tiers qui sont lésés par la divulgation des informations puissent également disposer d'une voie de recours. »

Le droit irlandais

Les règles nationales irlandaises de 2007

11 L’article 3, paragraphe 1, des European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 [règlement de 2007 – Communautés européennes (accès à l’information sur l’environnement)] (ci-après les « règles nationales irlandaises de 2007 »), qui transposent la directive 2003/4 dans le droit irlandais, prévoit :

« [...]

“Aux fins de ce règlement [...] :

[...]

“autorité publique” est définie comme [...]

(a) le gouvernement ou toute autre administration publique, y compris les organes consultatifs publics, au niveau national, régional ou local ;

(b) toute personne physique ou morale qui exerce, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services spécifiques en rapport avec l’environnement, et

(c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e) au point a) ou b).

et comprend :

[...]

(vi) un conseil ou un autre organisme (à l’exclusion d’une société au sens des lois sur les sociétés) établi par ou en vertu d’une loi,

(vii) une société, au sens des lois sur les sociétés, dans laquelle toutes les parts sont détenues :

(I) par ou pour le compte d’un ministre du gouvernement,

(II) par des directeurs nommés par un ministre du gouvernement,

(III) par un conseil ou un autre organisme au sens du point (vi), ou

(IV) par une société à laquelle s’appliquent les paragraphes (I) ou (II), ayant des fonctions ainsi que des responsabilités administratives publiques et étant en possession d’informations environnementales ;

[...] »

12 L’article 7 des règles nationales irlandaises de 2007 prévoit :

« (1) Nonobstant toute autre disposition légale et sous réserve uniquement du présent règlement, l’autorité publique met à la disposition du demandeur toute information environnementale faisant l’objet de la demande et détenue par elle ou pour son compte.

(2) (a) L’autorité publique se prononce sur la demande et, le cas échéant, met l’information à la disposition du demandeur dans les meilleurs délais et au plus tard, mais sous réserve du point b) et du paragraphe (10), dans un délai d’un mois à compter de la date à laquelle cette demande est parvenue à l’autorité publique concernée.

[...]

(4) Lorsqu’il est décidé de rejeter, en tout ou en partie, une demande d’informations environnementales, l’autorité publique concernée :

(a) notifie la décision au demandeur au plus tard dans un mois à compter de la réception de la demande [...] ;

[...]

(d) informe le demandeur du droit à un réexamen interne et du droit de recours dont il dispose conformément au présent règlement, y compris du délai dans lequel ces droits peuvent être exercés.

(5) Lorsqu’une autorité publique est saisie d’une demande et que les informations demandées ne sont pas détenues par l’autorité concernée ou pour son compte, cette autorité informe le demandeur, dès que possible, que les informations ne sont pas détenues par elle ou pour son compte.

[...] »

13 L’article 11 de ces règles prévoit :

« (1) Lorsque sa demande a été rejetée en tout ou en partie en vertu de l’article 7, le demandeur peut, au plus tard dans le mois suivant la réception de la décision de l’autorité publique concernée, demander à l’autorité publique de réexaminer la décision, en tout ou en partie.

(2) Après réception d’une demande de réexamen au titre du paragraphe 1, l’autorité publique concernée désigne une personne n’ayant aucun lien avec la décision initiale et dont le rang est identique ou supérieur à celui de l’auteur de la décision initiale pour réexaminer la décision ; il incombe à cette personne :

(a) de confirmer, réformer ou annuler la décision, et

(b) le cas échéant, d’exiger de l’autorité publique qu’elle mette les informations environnementales à la disposition du demandeur conformément au présent règlement.

(3) Une décision prise au titre du paragraphe 2 doit être notifiée au demandeur dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande de réexamen interne.

[...] ».

14 L’article 12 desdites règles dispose :

« (1) Un poste de commissaire à l’information environnementale est créé ; son titulaire est appelé “commissaire à l’information environnementale” et celui-ci est indépendant dans l’exercice de ses fonctions.

[...]

(4) (a) Un recours au titre du présent article est introduit :

(i) au plus tard un mois après la réception de la décision visée à l’article 11, paragraphe 3 ; ou

(ii) lorsqu’aucune décision n’est notifiée par une autorité publique, au plus tard un mois à compter de la date à laquelle une décision devait être notifiée en application de l’article 11, paragraphe 3.

[...]

(5) À la suite de la réception d’un recours formé au titre du présent article, le commissaire :

(a) réexamine la décision de l’autorité publique,

(b) confirme, réforme ou annule la décision concernée, en précisant les motifs de sa décision, et

(c) le cas échéant, exige de l’autorité publique qu’elle mette les informations environnementales à la disposition du demandeur, conformément au présent règlement.

[...]

(7) Une autorité publique doit se conformer à une décision du commissaire prise au titre du paragraphe 5 dans les trois semaines après l’avoir reçue.

[...] »

15 L’article 13, paragraphe 1, des règles nationales irlandaises de 2007 énonce qu’une partie à un recours formé au titre de l’article 12 ou toute autre personne affectée par la décision du commissaire peut saisir la [High Court (Haute Cour)] d’un recours contre cette décision en invoquant un point de droit.

La loi de 2009 sur la radio-télévision

16 Aux termes de l’article 2, paragraphe 1 du Broadcasting Act 2009 (loi de 2009 sur la radio-télévision) :

« On entend par “organisme” : RTÉ, TG4, ou les deux, selon le cas ;

[...]

“Raidió Teilifís Éireann” : l’autorité créée sur le fondement de l’article 3 du [Broadcasting Authority Act 1960 (loi de 1960 sur l’autorité de radio-télévision)] [...] ;

[...]

“RTÉ” : Raidió Teilifís Éireann ;

[...] »

17 L’article 81, paragraphe 1 de la loi de 2009 sur la radio-télévision dispose que le nombre de membres du conseil d’administration d’un organisme est douze, lesquels sont en règle générale nommés par le gouvernement, le cas échéant sur proposition du ministre.

18 L’article 114, paragraphe 1, de cette loi prévoit :

« Les objectifs de RTÉ sont :

(a) d’établir, de maintenir et d’exploiter un service national de télévision et de radiodiffusion qui aura le caractère d’un service public, sera un service en clair et sera, dans la mesure de ce qui est réalisable, mis à la disposition de l’ensemble de la communauté sur l’île d’Irlande,

(b) d’établir et de maintenir un site web en rapport avec les services de RTÉ visés sous (a), (c), (d), (e), (f), (g), (h) et (i),

(c) d’établir et de maintenir un orchestre de concert et d’autres groupes culturels en rapport avec les services de RTÉ visés sous (a), (f), (g) et (h),

(d) d’assister et de coopérer avec les organismes publics dans la préparation et l’exécution de la diffusion au public d’informations pertinentes en cas d’urgence majeure,

(e) d’établir et de maintenir des archives et des bibliothèques contenant des documents pertinents aux fins des objectifs de RTÉ visés au présent paragraphe,

(f) d’établir, de maintenir et d’exploiter un service de diffusion télévisuelle et un service de radiodiffusion ayant le caractère d’un service public, ces services étant mis à la disposition des communautés irlandaises se trouvant en dehors de l’île d’Irlande, dans la mesure où RTÉ considère que cela est raisonnablement réalisable,

(g) sous réserve de l’accord du ministre, donné après avoir consulté l’autorité de radio-télévision, d’établir, de maintenir et d’exploiter, dans la mesure où cela est raisonnablement réalisable, des services de radio-télévision communautaires, locaux ou régionaux qui auront le caractère d’un service public et qui seront disponibles en clair,

(h) sous réserve de l’accord du ministre, donné après avoir consulté l’autorité de radio-télévision, d’établir et de maintenir, dans la mesure où cela est raisonnablement réalisable, des services de médias audiovisuels à la demande qui auront le caractère d’un service public de radio-télévision [cet accord n’étant pas requis pour les services qui sont accessoires à un service de radio-télévision fourni au titre des points (a), (d), (f) et (g)],

(i) d’établir, d’entretenir et d’exploiter un ou plusieurs multiplex nationaux,

(j) dans la mesure où cela est raisonnablement réalisable, d’exploiter les opportunités commerciales qui peuvent se présenter dans la poursuite des objectifs visés aux points (a) à (i). »

19 L’article 123 de ladite loi dispose :

« (1) Le ministre, avec l’approbation du ministre des Dépenses publiques et des Réformes, peut verser à RTÉ [...], sur des fonds fournis par [l’Oireachtas (le Parlement irlandais)], pour chaque exercice financier [...], un montant égal au total des recettes de l’année en question perçues au titre des redevances de télévision [...]

[...]

(2) Le montant versé à RTÉ au cours de chaque exercice financier au titre du paragraphe 1 du présent article est utilisé par celle-ci uniquement aux fins de :

(a) poursuivre ses objectifs de service public [...]

[...]

(3) Le ministre, avec l’accord du ministre des Finances, peut verser périodiquement à RTÉ un montant qu’il estime raisonnable pour couvrir les dépenses encourues par celle-ci dans le cadre de la réalisation de ses missions de service public.

[...] »

Le litige au principal et les questions préjudicielles

20 RTÉ est l’organisme public de radio-télévision en Irlande. Elle est une personne morale de droit public établie par la loi de 1960 sur l’autorité de radio-télévision. Les principaux objectifs et pouvoirs de RTÉ, tels que prévus par l’article 114 de la loi de 2009 sur la radio‑télévision, consistent à établir, à maintenir et à exploiter un service national de télévision et de radiodiffusion ayant le caractère d’un service public, qui est mis à la disposition de l’ensemble de la communauté sur l’île d’Irlande.

21 Tous les membres du conseil d’administration de RTÉ sont nommés par le gouvernement et sont tenus, selon la décision de renvoi, de rendre compte de l’exercice de leurs fonctions au ministre de l’Environnement, du Climat et des Communications, au Parlement irlandais ainsi qu’au public.

22 En vertu de l’article 123, paragraphe 1, de la loi de 2009 sur la radio‑télévision, le ministre compétent peut, pour chaque exercice financier postérieur à l’adoption de cette loi, verser à RTÉ, sur des fonds fournis par le Parlement irlandais, un montant égal au total des recettes de l’année en question perçues au titre des redevances de télévision, déduction faite des dépenses et des versements effectués au profit du Broadcasting Fund (fonds de radio-télévision). RTÉ est également tenue de percevoir des recettes commerciales. En vertu de l’article 114, paragraphe l, sous j), de cette loi, RTÉ est notamment tenue d’exploiter les opportunités commerciales qui sont susceptibles de se présenter dans le cadre de ses missions de service public.

23 Le 19 juillet 2021, RTK, organisation à but non lucratif de droit irlandais, a introduit auprès de RTÉ une demande d’accès à trois catégories d’informations environnementales, à savoir, premièrement, les copies des orientations, des formations ou d’autres conseils délivrés aux journalistes de RTÉ sur la manière de communiquer sur le changement climatique à l’égard du public, cette partie de la demande couvrant la période allant du 1^er janvier 2020 au 19 juillet 2021, deuxièmement, un relevé du nombre d’observations reçues par RTÉ concernant sa couverture du changement climatique couvrant cette même période, troisièmement, une copie des observations ou de la correspondance reçues par RTÉ concernant sa couverture des questions liées au changement climatique pour l’année 2021, étant précisé que, dans l’hypothèse où le volume d’informations serait important, un échantillon représentatif d’environ 25 éléments de correspondance serait acceptable. Cette demande était motivée par le fait que RTÉ aurait eu recours, dans ses reportages consacrés au changement climatique, à la pratique dite du « faux équilibre », consistant à présenter également les points de vue de ceux qui contestent le changement climatique malgré l’existence d’un large consensus quant à la réalité de ce phénomène et aux dommages qu’il entraîne.

24 Il ressort de la décision de renvoi que, employant plusieurs centaines de journalistes et diffusant de nombreux programmes, chacun disposant de ses propres coordonnées de contact, RTÉ a limité ses recherches à ses principaux canaux de communication. Elle a ainsi procédé à des recherches dans deux boîtes de réception correspondant à ses deux principales adresses électroniques de contact, ainsi que dans son registre téléphonique, au moyen du terme de recherche « changement climatique ».

25 Par décision du 17 août 2021, RTÉ a indiqué ne détenir aucun document relevant des deux premières catégories d’informations environnementales mentionnées au point 22 du présent arrêt. Elle a communiqué partiellement, à titre volontaire et sans reconnaître l’existence d’une obligation légale à cet égard, certains documents relevant de la troisième catégorie d’informations environnementales mentionnée à ce même point, en précisant que ceux-ci ne constituaient pas un échantillon « représentatif », dans la mesure où l’ensemble des documents visés par la demande de RTK n’avait pas fait l’objet d’un examen.

26 À la suite d’un réexamen interne au sein de RTÉ, cette décision a été confirmée par décision du 14 septembre 2021. RTÉ a en outre considéré que les informations relevant de ladite troisième catégorie n’étaient pas des « informations environnementales », au sens de la réglementation nationale transposant la directive 2003/4.

27 Le 29 septembre 2021, RTK a saisi le commissaire à l’information environnementale d’un recours administratif contre cette décision. Dans le cadre de cette procédure, RTÉ a notamment soutenu qu’elle ne constituait pas une « autorité publique », au sens de l’article 3 des règles nationales irlandaises de 2007.

28 Par décision du 30 novembre 2023, le commissaire à l’information environnementale a considéré, en substance, que RTÉ devait être qualifiée d’« autorité publique » et que les informations sollicitées constituaient des « informations environnementales », au sens des règles nationales irlandaises de 2007.

29 Le 30 janvier 2024, RTÉ a saisi la High Court (Haute Cour, Irlande), qui est la juridiction de renvoi, d’un recours tendant à l’annulation de cette décision.

30 Dans ce contexte, afin d’apprécier le bien-fondé de ladite décision, la juridiction de renvoi se demande, en premier lieu, si RTÉ doit être qualifiée d’« autorité publique », au sens de l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, pour l’ensemble de ses activités ou uniquement pour celles qui ne relèvent pas de l’activité journalistique proprement dite, des processus éditoriaux, de la prise de décision rédactionnelle et de l’exercice du droit à la liberté d’expression.

31 À cet égard, cette juridiction indique que, dans sa décision, le commissaire à l’information environnementale avait qualifié RTÉ d’« autorité publique », au sens de l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, pour l’ensemble de ses fonctions, en appliquant le critère dégagé par l’arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853).

32 Toutefois, ladite juridiction considère que RTÉ présente des caractéristiques mixtes, dans la mesure où elle exerce une activité journalistique privilégiée, qui inclut notamment la faculté d’interagir avec les sources et de procéder à des communications éditoriales internes relatives aux sources, tout en exerçant, parallèlement, des missions d’intérêt public en vertu du droit public. Elle estime ainsi que RTÉ est susceptible de relever de la notion d’« autorité publique », au sens de cet article 2, point 2, premier alinéa, sous a), en ce qui concerne ses fonctions autres que l’activité journalistique privilégiée

33 En deuxième lieu, la juridiction de renvoi s’interroge sur la définition de la notion d’« information environnementale », figurant à l’article 2, point 1, de la directive 2003/4, et plus particulièrement sur la portée de l’expression « sous [...] toute autre forme matérielle » contenue dans cette définition. Elle cherche ainsi à déterminer si ladite définition doit être comprise comme imposant à l’organisme public concerné l’obligation de créer un relevé sous forme matérielle recensant les informations sollicitées dans le cadre d’une demande d’information introduite au titre de cette directive, dans des circonstances où ces informations n’existent pas, par ailleurs, sous une telle forme. À cet égard, cette juridiction estime qu’une réponse négative s’impose, sauf à créer des obligations que ne prévoit pas la directive 2003/4.

34 En troisième lieu, la juridiction de renvoi relève que, si elle devait considérer RTÉ comme étant une autorité publique, au sens de l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, elle ne pourrait toutefois pas trancher définitivement le litige, dans la mesure où, en l’occurrence, elle serait tenue, en vertu du droit procédural national, tel qu’interprété par la Supreme Court de l’Irlande (Cour suprême), de renvoyer le litige au principal devant le commissaire à l’information environnementale pour qu’il procède à de nouvelles constatations factuelles ou appréciations. Un tel renvoi serait susceptible d’entraîner un retard incompatible avec l’exigence d’un recours rapide et gratuit ou peu onéreux, découlant de l’article 6 de la directive 2003/4, de l’article 9 de la convention d’Aarhus ainsi que de l’article 47 de la Charte. Par conséquent, cette juridiction considère que, chaque fois qu’une juridiction nationale estime qu’un renvoi aux fins de nouvelles constatations factuelles ou appréciations entraînerait un retard contraire à ces dispositions, il devrait lui être permis, après avoir procédé à un examen complet de l’ensemble des éléments pertinents de fait et de droit présentés par les parties, de constater elle-même les faits et/ou de procéder auxdites appréciations, même en présence d’une règle de procédure nationale s’y opposant.

35 Dans ces conditions, la High Court (Haute Cour) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) La définition d’“autorité publique” figurant à l’article 2, paragraphe 2, [premier alinéa,] sous a), de la directive 2003/4 a-t-elle pour effet qu’une personne morale de droit public soumise à un contrôle juridictionnel, établie par l’État sur le fondement d’une loi, que l’État seul peut dissoudre, dont l’objectif principal est la radio-télévision, le journalisme, les processus éditoriaux, la prise de décision et l’exercice du droit à la liberté d’expression, qui est nommée et responsable publiquement tout en étant indépendante dans ses fonctions, et qui est financée à la fois par des recettes commerciales et des fonds publics :

a) doit être qualifiée d’autorité publique en ce qui concerne l’ensemble de ses fonctions ;

b) doit être qualifiée d’autorité publique en ce qui concerne ses fonctions autres que l’activité journalistique privilégiée, telle que l’interaction avec les sources et les fonctions susceptibles d’affecter le privilège associé à une activité telle que les communications éditoriales internes concernant les sources ;

c) doit être qualifiée d’autorité publique en ce qui concerne ses fonctions autres que celles relatives à la radio-télévision, au journalisme, aux processus éditoriaux, à la prise de décision et à l’exercice du droit à la liberté d’expression ; ou

d) ne doit pas être qualifiée d’autorité publique ?

2) S’il est répondu à la première question au sens des points a) ou b) de cette question, la définition de l’“information environnementale” qui figure à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2003/4 et qui comprend en particulier l’expression « forme matérielle » a-t-elle pour effet que, lorsqu’une demande est présentée en vue d’obtenir une information sur le nombre de documents d’un type particulier, l’organisme public concerné est tenu de compter le nombre de ces documents et de créer un relevé de ce nombre présentant l’information demandée sous forme matérielle, si l’information n’existe pas par ailleurs sous forme matérielle, sauf dans la mesure où elle est de nature à être extrapolée en comptant les documents concernés ?

3) L’article 6, paragraphes 1 et/ou 2, de la directive 2003/4 et/ou l’article 9, paragraphes 1 et/ou 4, de la convention d’Aarhus et/ou l’article 47 de la [Charte], dans la mesure où ils se rapportent à l’exigence d’un recours rapide et/ou effectif, ont-ils pour effet qu’une juridiction statuant au titre de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2003/4 et/ou de l’article 9, paragraphes 1 et/ou 4, de la convention d’Aarhus et/ou de l’article 47 de la Charte est en droit ou est tenue, dans toute la mesure du possible, d’interpréter le droit national (et/ou d’écarter toute règle de procédure nationale qui s’y opposerait) afin de pouvoir prendre une décision finale sur la demande à laquelle la procédure de recours ou la procédure juridictionnelle se rapportent, y compris en procédant, au terme d’un examen complet et ex nunc de l’ensemble des éléments pertinents de fait et de droit soumis par les parties, à des constatations factuelles et à des appréciations, dans des circonstances où le renvoi de l’affaire à l’organisme public concerné ou à un organe de recours subordonné afin qu’ils procèdent à de nouvelles constatations factuelles ou appréciations ou qu’ils rendent une nouvelle décision risquerait, selon cette juridiction, d’entraîner un retard supplémentaire susceptible de compromettre la finalisation rapide de la demande d’information ? »

Sur les questions préjudicielles

Observations liminaires

36 Il convient de rappeler que, en devenant partie à la convention d’Aarhus, l’Union européenne s’est engagée à assurer, dans le champ d’application du droit de l’Union, un accès de principe aux informations sur l’environnement détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci (arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 35 ainsi que jurisprudence citée).

37 Ainsi que le confirme le considérant 5 de la directive 2003/4, en adoptant cette directive, le législateur de l’Union a entendu assurer la compatibilité du droit de l’Union avec cette convention en prévoyant un régime général tendant à garantir que toute personne physique ou morale d’un État membre ait un droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci sans que cette personne soit obligée de faire valoir un intérêt (voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 36 ainsi que jurisprudence citée).

38 Il en découle que, aux fins de l’interprétation de la directive 2003/4, il y a lieu de tenir compte du texte et de l’objet de la convention d’Aarhus que cette directive vise à mettre en œuvre dans le droit de l’Union (arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 37 ainsi que jurisprudence citée).

39 Par ailleurs, la Cour a déjà jugé que, si le document publié par la Commission économique pour l’Europe de l’Organisation des Nations unies, intitulé « La convention d’Aarhus, guide d’application » (ci-après le « guide d’application de la convention d’Aarhus »), peut être considéré comme un document explicatif, susceptible, le cas échéant, d’être pris en considération, parmi d’autres éléments pertinents, aux fins d’interpréter cette convention, les analyses qu’il contient n’ont aucune force obligatoire et ne sont pas revêtues de la portée normative qui s’attache aux stipulations de la convention d’Aarhus (arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 38 ainsi que jurisprudence citée).

40 Enfin, il y a également lieu de souligner que le droit d’accès garanti par la directive 2003/4 ne joue que pour autant que les informations demandées relèvent des prescriptions relatives à l’accès du public prévues par cette directive, ce qui suppose notamment qu’elles constituent des « informations environnementales », au sens de l’article 2, point 1, de ladite directive, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier pour ce qui concerne le litige au principal (arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 39 ainsi que jurisprudence citée).

Sur la première question

41 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la seule disposition de l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4 doit être interprétée en ce sens qu’une personne morale de droit public créée par l’État en vertu d’une loi et qui ne peut être dissoute que par ce dernier, dont les membres du conseil d’administration sont nommés par le gouvernement, qui est financée à la fois par des fonds publics et par des recettes commerciales, et qui exerce principalement des activités de radiodiffusion et de journalisme, tout en restant indépendante dans l’exercice de ses fonctions et en bénéficiant de la protection liée à la liberté d’expression, doit être qualifiée d’« autorité publique », au sens de cette disposition, et si, dans l’affirmative, elle doit l’être pour l’ensemble de ses fonctions ou seulement pour certaines d’entre elles, à savoir uniquement pour les fonctions autres que celles directement liées à l’activité journalistique√, aux processus éditoriaux, à la protection des sources et à l’exercice du droit à la liberté d’expression.

42 Selon une jurisprudence constante, il découle tant des exigences de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité qu’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée, telle que l’article 2, point 2, premier alinéa, de la directive 2003/4, doit normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte non seulement des termes de cette disposition, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie [arrêt du 21 mai 2026, FZ AR et SX (Gel des biens affectés au trust), C‑428/24 et C‑476/24, EU:C:2026:409, point 85].

43 Or, l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, n’opère pas de renvoi aux droits nationaux en ce qui concerne la signification des termes qui y sont employés. Il en résulte que ceux-ci doivent être considérés, aux fins de l’application de ladite directive, comme désignant une notion autonome du droit de l’Union, qui doit être interprétée de manière uniforme sur le territoire de l’ensemble des États membres.

44 S’agissant du libellé de l’article 2, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, celui-ci vise « le gouvernement ou toute autre administration publique, y compris les organes consultatifs publics, au niveau national, régional ou local ».

45 En ce qui concerne le contexte dans lequel s’inscrit cette disposition, la convention d’Aarhus, dont il convient, comme il a été rappelé au point 38 du présent arrêt, de tenir compte pour l’interprétation du texte de cette directive, définit, à son article 2, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), la notion d’ « autorité publique » comme étant « l’administration publique à l’échelon national ou régional ou à un autre niveau », utilisant ainsi des termes analogues, bien que non identiques, à ceux figurant à l’article 2, point 2, premier alinéa, de la directive 2003/4.

46 À cet égard, le guide d’application de la convention d’Aarhus précise que les termes « administration publique » visés à l’article 2, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de cette convention englobent les agences, les institutions, les départements, les organismes, etc., disposant d’un pouvoir public à tous les niveaux géographiques ou administratifs. De manière générale, ces termes recouvrent également les ministères et les agences nationales ainsi que leurs bureaux régionaux et locaux, les ministères et les agences fédérales, régionales ou provinciales ainsi que leurs bureaux régionaux et locaux et les administrations locales ou municipales, par exemple dans les grandes villes, dans les villes de moyenne importance ou dans les villages. Par ailleurs, ce guide explique que, en vertu de cette convention, les autorités publiques ne se limitent pas aux « autorités ayant des responsabilités en matière d’environnement » au sein de l’administration. Toutes les autorités gouvernementales, à quelque niveau que ce soit, sont visées au point a) du premier alinéa du paragraphe 2 de l’article 2 de ladite convention.

47 S’agissant des objectifs poursuivis par la directive 2003/4, l’article 1^er, sous a) et b), de celle-ci précise qu’elle vise à garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte, à fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice ainsi qu’à parvenir à une mise à disposition et à une diffusion systématiques aussi larges que possible desdites informations auprès du public (arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 66).

48 Dès lors, la mise en œuvre de ces objectifs implique que les autorités publiques donnent accès au public aux informations environnementales en leur possession, afin de rendre compte des décisions qu’elles prennent en cette matière et d’associer les citoyens à leur adoption (voir, en ce sens, arrêt du 15 avril 2021, Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, point 37).

49 Il ressort ainsi tant de la convention d’Aarhus que de la directive 2003/4 qu’en visant les « autorités publiques » leurs auteurs ont entendu désigner les autorités administratives dès lors que, au sein des États, ce sont elles qui sont habituellement amenées dans l’exercice de leurs fonctions à détenir les informations environnementales (voir, en ce sens, arrêt du 14 février 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, point 40).

50 Ainsi, en définissant trois catégories d’autorités publiques, l’article 2, point 2, de ladite directive vise à couvrir un ensemble d’entités, quelle que soit leur forme juridique, devant être considérées comme relevant du pouvoir public, que ce soit l’État lui-même, une entité habilitée par l’État à agir pour son compte ou une entité contrôlée par l’État (arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 67).

51 Plus précisément, aux termes de la définition figurant à l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a) et b), de la directive 2003/4, relèvent de la notion d’« autorité publique » et sont, à ce titre, soumis à l’obligation de donner accès au public aux informations environnementales qu’ils détiennent, les organes et les institutions relevant du « gouvernement ou [de] toute autre administration publique, y compris [des] organes consultatifs publics, au niveau national, régional ou local » ainsi que les personnes physiques ou morales qui exercent, en vertu du droit interne, « des fonctions administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services spécifiques en rapport avec l’environnement ». En vertu de l’article 2, point 2, premier alinéa, sous c), de cette directive, relèvent également de cette notion les personnes physiques ou morales « ayant des responsabilités ou des fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e) au point a) ou b) » (voir, en ce sens, arrêt du 15 avril 2021, Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, point 30).

52 Appelée à interpréter l’article 2, point 2, premier alinéa, de la directive 2003/4, la Cour a déjà jugé que seules les entités qui, d’un point de vue organique, constituent des autorités administratives, à savoir celles qui font partie de l’administration publique ou du pouvoir exécutif de l’État à quelque niveau que ce soit, sont des autorités publiques, au sens de l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de cette directive. Cette catégorie d’autorités publiques inclut l’ensemble des personnes morales de droit public instituées par l’État et dont seul celui-ci peut décider de la dissolution (voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, point 51).

53 Il découle ainsi de cette jurisprudence que, pour qu’une personne morale de droit public instituée par l’État et dont seul celui-ci peut décider de la dissolution puisse relever de la notion d’« autorité publique », au sens de l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, encore faut-il que cette personne morale constitue une autorité administrative qui fait partie, d’un point de vue organique, de l’administration publique ou du pouvoir exécutif de l’État.

54 En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que le litige au principal porte sur la demande d’accès, introduite par RTK, qui est une organisation non gouvernementale, à des informations environnementales qui seraient délivrées, d’une part, dans le cadre des orientations, des formations ou d’autres conseils fournis aux journalistes de RTÉ concernant la manière de communiquer auprès du public sur le changement climatique et, d’autre part, dans les observations ou la correspondance reçues par RTÉ au sujet de sa couverture médiatique de ce phénomène.

55 Il appartiendra, dès lors, à la juridiction de renvoi de vérifier, au regard des conditions figurant aux points 48 et 49 du présent arrêt, si RTÉ doit être considérée comme une « autorité publique », au sens de l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, auquel cas elle relèverait du champ d’application de cette directive pour ce qui concerne notamment l’accès aux informations environnementales contenues dans les documents en sa possession, ou si, n’étant pas organiquement rattachée au gouvernement ou à toute autre administration publique, elle ne saurait être qualifiée comme telle et ne saurait, partant, relever du champ d’application de cet article.

56 Toutefois, la Cour, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, est compétente, sur la base du dossier de l’affaire au principal dont elle dispose ainsi que des observations qui lui ont été soumises, pour fournir à la juridiction de renvoi des indications utiles, de manière à lui permettre de trancher le litige dont elle est saisie (voir, en ce sens, arrêt du 23 avril 2026, AXA Bank Belgium e.a., C‑761/24, EU:C:2026:339, point 43 ainsi que jurisprudence citée).

57 À cet égard, il ressort des éléments dont dispose la Cour que, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, en premier lieu, d’un point de vue organique, RTÉ ne constitue pas une autorité administrative et ne fait pas partie de l’administration publique ni du pouvoir exécutif de l’État. Elle n’appartient ni aux services gouvernementaux au niveau national ni aux autorités publiques au niveau régional ou local, et il n’existe aucun élément dans la décision de renvoi permettant de la considérer comme étant un organe consultatif public.

58 En deuxième lieu, selon les informations figurant dans la décision de renvoi, RTÉ ne semble pas participer au processus décisionnel au niveau politique ou administratif, ni même à titre consultatif. Par leur nature même, ses activités ne consistent pas à adopter des décisions administratives. Bien qu’elles soient qualifiées de service public, au sens de l’article 114, paragraphe 1, sous a), de la loi de 2009 sur la radio-télévision, les activités de RTÉ paraissent se limiter à la radio-télévision, au journalisme ainsi qu’à des activités auxiliaires dans ces domaines.

59 En troisième lieu, bien qu’elle ait été établie par l’État et que le gouvernement nomme les membres de son conseil d’administration, il ressort de la décision de renvoi que RTÉ demeure indépendante dans la poursuite de ses objectifs, comme le prévoit l’article 98 de la loi de 2009 sur la radio-télévision. En effet, conformément à l’article 87, sous d), de cette loi, chaque membre de son conseil d’administration exerce ses fonctions en veillant à préserver l’indépendance de RTÉ à l’égard des influences étatiques, politiques et commerciales.

60 Eu égard à l’ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que l’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens qu’une personne morale de droit public créée par l’État en vertu d’une loi et qui ne peut être dissoute que par ce dernier, dont les membres du conseil d’administration sont nommés par le gouvernement, qui est financée à la fois par des fonds publics et par des recettes commerciales, et qui exerce principalement des activités de radiodiffusion et de journalisme, tout en restant indépendante dans l’exercice de ses fonctions et en bénéficiant de la protection liée à la liberté d’expression, mais qui ne fait pas partie, d’un point de vue organique, de l’administration publique ni du pouvoir exécutif de l’État, ne saurait être qualifiée d’« autorité publique », au sens de cette disposition.

Sur les deuxième et troisième questions

61 Eu égard à la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre aux deuxième et troisième questions.

Sur les dépens

62 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) dit pour droit :

L’article 2, point 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil, doit être interprété en ce sens qu’une personne morale de droit public créée par l’État en vertu d’une loi et qui ne peut être dissoute que par ce dernier, dont les membres du conseil d’administration sont nommés par le gouvernement, qui est financée à la fois par des fonds publics et par des recettes commerciales, et qui exerce principalement des activités de radiodiffusion et de journalisme, tout en restant indépendante dans l’exercice de ses fonctions et en bénéficiant de la protection liée à la liberté d’expression, mais qui ne fait pas partie, d’un point de vue organique, de l’administration publique ni du pouvoir exécutif de l’État, ne saurait être qualifiée d’« autorité publique », au sens de cette disposition.

Signatures

* Langue de procédure : l’anglais.

CELEX	62025CJ0330
Type	Jurisprudence CJUE
Date	jeudi 10 septembre 2026

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