Arrêt de la Cour (huitième chambre) du 10 septembre 2026.#Ithaque Sécurité SAS c

ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)

10 septembre 2026 (*)

« Renvoi préjudiciel – Libre prestation des services – Article 56 TFUE – Restrictions – Activités de gardiennage et de sécurité – Législation nationale imposant une autorisation préalable pour l’exercice d’une telle activité – Prise en compte de garanties accordées dans l’État d’origine du prestataire de services »

Dans l’affaire C‑602/25,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique), par décision du 11 août 2025, parvenue à la Cour le 11 septembre 2025, dans la procédure

Ithaque Sécurité SAS

contre

État belge,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M^me O. Spineanu–Matei, présidente de chambre, MM. S. Rodin et N. Fenger (rapporteur), juges,

avocat général : M. A. Rantos,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

considérant les observations présentées :

– pour Ithaque Sécurité SAS, par M^es E. Bouillon, B. Lebrun et C. Lecharlier, avocats,

– pour le gouvernement belge, par M. F. Hayois, M^mes C. Jacob et C. Pochet, en qualité d’agents, assistés de M^es M. Chomé, S. Depré et R. Mirzabekiantz, avocats,

– pour le gouvernement tchèque, par M^mes A. Edelmannová, L. Halajová et M. J. Vláčil, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement finlandais, par M^mes H. Leppo et M. K. Vanhanen, en qualité d’agents,

– pour la Commission européenne, par MM. M. Mataija, G. Meeßen et B. Stromsky, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 56, premier alinéa, TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Ithaque Sécurité SAS, une société de droit français (ci-après « Ithaque »), à l’État belge, au sujet d’une décision du conseiller de la direction générale de la politique de sécurité et de prévention du « Service public fédéral Intérieur », infligeant à cette société une amende administrative, dont cette dernière demande l’annulation.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

3 L’article 56, premier alinéa, TFUE énonce :

« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union [européenne] sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation. »

Le droit belge

4 En vertu de l’article 16 de la loi réglementant la sécurité privée et particulière, du 2 octobre 2017 (Moniteur belge du 31 octobre 2017, p. 96776, ci-après la « loi du 2 octobre 2017 »), seules des entreprises autorisées par le ministre de l’Intérieur belge peuvent fournir des services dans le domaine couvert par cette loi.

5 Aux termes de l’article 19 de ladite loi :

« Lorsque le demandeur de l’autorisation ne dispose pas d’un siège d’exploitation en Belgique, le ministre de l’Intérieur tient compte, lors de l’appréciation de la demande, des garanties apportées dans le cadre de l’exercice légal et réglementé des activités auxquelles se rapporte la demande, dans un autre État membre de l’Espace économique européen ».

Le litige au principal et la question préjudicielle

6 Ithaque est une société active dans le domaine de la sécurité et travaille régulièrement pour la Française des Jeux, une société commerciale de droit français qui organise de nombreux jeux de hasard.

7 À l’occasion d’un tirage au sort qui devait se dérouler à Bruges (Belgique) au mois de décembre 2021, la Française des Jeux a engagé Ithaque pour veiller au bon déroulement des opérations. Cette dernière a pris contact avec l’administration belge compétente, qui l’a invitée à introduire une demande d’autorisation en utilisant le formulaire prévu à cette fin et à en payer les frais, s’élevant à 1 000 euros.

8 Ithaque a refusé de demander une autorisation à cette administration et de payer ces frais, estimant qu’elle ne devait pas être soumise à une telle procédure, dès lors qu’elle disposait déjà d’une autorisation délivrée par les autorités françaises qui aurait dû être reconnue en Belgique.

9 Cette société a donc accompli la mission pour laquelle elle avait été engagée, en violation de l’article 16 de la loi du 2 octobre 2017.

10 À la suite de cette violation, le conseiller de la direction générale de la politique de sécurité et de prévention du « Service public fédéral Intérieur » a, par décision du 14 février 2024, infligé à Ithaque une amende administrative s’élevant à 15 000 euros.

11 Par requête du 4 avril 2024, cette société a demandé au tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique), qui est la juridiction de renvoi, l’annulation de cette décision.

12 Cette juridiction expose que Ithaque considère qu’elle aurait dû bénéficier d’une procédure simplifiée d’autorisation, dans le cadre de laquelle auraient été comparées les exigences requises par les autorités françaises et celles fixées par la loi du 2 octobre 2017 pour l’exercice d’activités sur le territoire du royaume de Belgique, de sorte à valider, en substance, l’autorisation de droit français et, ainsi, autoriser cette société à fournir en Belgique des prestations relevant du gardiennage privé.

13 Or, une telle procédure simplifiée n’ayant pas été mise en place en Belgique, une société de droit étranger souhaitant exercer ses activités dans cet État membre devrait suivre la procédure complète d’autorisation, sous réserve que l’administration doive tenir compte des garanties apportées dans un autre État membre, sans autres précisions.

14 Selon la juridiction de renvoi, se pose donc la question de savoir si l’article 56, premier alinéa, TFUE exige des États membres non pas la prise en considération d’éléments non définis, voire vagues, mais qu’ils prévoient une obligation positive mise à leur charge d’admettre en principe les activités de sociétés de gardiennage établies ailleurs dans l’Union, avec toutefois la possibilité de procéder à certaines vérifications, comme en matière d’équivalence des diplômes.

15 Dans ces conditions, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 56, [premier] alinéa [...], [TFUE] doit-il être interprété en ce sens qu’il impose à un État [membre] d’admettre en principe, sur son territoire, les activités de sociétés de gardiennage établies dans un autre État membre, sous la seule réserve de pouvoir procéder à certaines vérifications ? »

Sur la question préjudicielle

16 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 56, premier alinéa, TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre qui subordonne la prestation de services de gardiennage sur le territoire national par une entreprise établie dans un autre État membre à la délivrance d’une autorisation administrative, sous peine de sanction à l’égard de toute entreprise contrevenante.

17 À titre liminaire, il y a lieu d’observer que les services de sécurité privée ne font pas, à ce jour, l’objet d’une harmonisation au niveau de l’Union. Cependant, s’il est vrai que, dans une telle situation, les États membres demeurent, en principe, compétents pour définir les conditions d’exercice des activités dans ce secteur, il n’en reste pas moins qu’ils doivent exercer leurs compétences dans ce domaine dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité FUE, notamment, la libre prestation de services prévue à l’article 56 du celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du 26 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑514/03, EU:C:2006:63, point 23 et jurisprudence citée).

18 Il est de jurisprudence constante que l’article 56 TFUE exige non seulement l’élimination de toute discrimination à l’encontre du prestataire de services établi dans un autre État membre en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s’applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu’elle est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayantes les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues (arrêts du 7 octobre 2010, dos Santos Palhota e.a., C‑515/08, EU:C:2010:589, point 29, ainsi que du 22 janvier 2026, Vlaams Gewest, C‑413/24, EU:C:2026:30, point 22).

19 Une réglementation nationale qui subordonne l’exercice, sur le territoire national, de certaines prestations de services, tel le service de gardiennage, par une entreprise établie dans un autre État membre, à la délivrance d’une autorisation administrative, sous peine de sanction à l’égard de toute entreprise contrevenante, constitue une restriction à la libre prestation des services au sens de l’article 56 TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 13 décembre 2007, Commission/Italie, C‑465/05, EU:C:2007:781, point 58 ; du 30 avril 2014, Pfleger e.a., C‑390/12, EU:C:2014:281, point 39 ; du 22 juin 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, point 33, ainsi que du 12 septembre 2019, Maksimovic e.a., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 et C‑148/18, EU:C:2019:723, point 32). Tel est le cas quand bien même les prestataires de services établis dans d’autres États membres auraient également l’obligation de demander une autorisation aux fins de réaliser une prestation de services analogue dans ces États membres.

20 Il s’ensuit qu’une réglementation telle que celle en cause au principal est, en principe, contraire à l’article 56 TFUE et, dès lors, prohibée par cet article, à moins qu’elle ne soit justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général et sous réserve, par ailleurs, d’être proportionnée au regard de l’objectif poursuivi (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Italie, C‑465/05, EU:C:2007:781, point 60 et jurisprudence citée).

21 À cet égard, il convient de relever que l’exigence d’une autorisation administrative préalable à l’exercice d’activités de sécurité privée est en soi susceptible de répondre à la nécessité de protéger l’ordre public, eu égard à la nature spécifique de ces activités (arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Italie, C‑465/05, EU:C:2007:781, point 61).

22 Toutefois, une entrave ne peut être justifiée que dans la mesure où l’intérêt général invoqué n’est pas déjà sauvegardé par des règles auxquelles le prestataire est soumis dans l’État membre où il est établi (arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Italie, C‑465/05, EU:C:2007:781, point 62 et jurisprudence citée).

23 Ainsi, ne saurait être considérée comme nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi une mesure instituée par un État membre qui, en substance, fait double emploi avec les contrôles déjà effectués dans l’État membre où le prestataire de services est établi (arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Italie, C‑465/05, EU:C:2007:781, point 63).

24 En particulier, la Cour a jugé que la condition selon laquelle les membres du personnel d’une entreprise de sécurité privée doivent obtenir une nouvelle autorisation spécifique dans l’État membre d’accueil constitue une restriction non justifiée à la libre prestation de services de cette entreprise au sens de l’article 56 TFUE, dans la mesure où elle ne tient pas compte des contrôles et des vérifications déjà effectués dans l’État membre d’origine (arrêt du 26 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑514/03, EU:C:2006:63, point 55). De même, elle a jugé qu’une législation nationale selon laquelle une entreprise de sécurité devait obtenir une licence territoriale était contraire à cet article à défaut de disposition expresse dans la législation nationale imposant la prise en considération des exigences prévues dans l’État membre d’établissement (arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Italie, C‑465/05, EU:C:2007:781, point 67).

25 En l’occurrence, l’article 19 de la loi du 2 octobre 2017 prévoit que, « [l]orsque le demandeur de l’autorisation ne dispose pas d’un siège d’exploitation en Belgique, le ministre de l’Intérieur tient compte, lors de l’appréciation de la demande, des garanties apportées dans le cadre de l’exercice légal et réglementé des activités auxquelles se rapporte la demande, dans un autre État membre de l’Espace économique européen ».

26 Il convient de rappeler que, s’agissant de la réglementation belge qui précédait cette disposition, à savoir la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage (Moniteur belge du 29 mai 1990, p. 10963), la Cour a constaté que, en exigeant de toutes les entreprises de gardiennage qu’elles remplissent les mêmes conditions pour l’obtention d’une autorisation, sans qu’il soit tenu compte des obligations auxquelles l’entreprise prestataire est déjà soumise pour l’exercice de son activité dans l’État membre d’établissement, le Royaume de Belgique avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 56 TFUE (arrêt du 9 mars 2000, Commission/Belgique, C‑355/98, EU:C:2000:113, point 38 et dispositif).

27 À cet égard, dans ses observations, le gouvernement belge fait valoir que, en adoptant la loi du 10 juin 2001 modifiant la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage, dont le contenu de l’article 4 a été, ensuite, repris à l’article 19 de la loi du 2 octobre 2017, le Royaume de Belgique a entendu remédier à ce manquement. Ce gouvernement expose qu’il résulte des travaux préparatoires de cette dernière loi que l’administration belge n’effectuera plus d’enquête pour les conditions d’autorisation pour lesquelles l’entreprise établie à l’étranger a déjà fourni dans l’État membre d’établissement des garanties équivalentes à celles requises par la réglementation belge. Par conséquent, dans un tel cas, la délivrance d’une autorisation à cette entreprise serait très simplifiée, voire quasi immédiate.

28 Cela étant, Ithaque fait valoir, dans ses observations écrites, que l’administration belge compétente continue d’exiger des entreprises de sécurité privée établies dans un autre État membre le dépôt d’une demande d’autorisation complète, la production de l’ensemble des documents exigés d’une entreprise belge non encore autorisée ainsi que le paiement intégral des frais administratifs liés à cette procédure.

29 Il est de jurisprudence constante qu’un État membre ne peut subordonner la réalisation de la prestation de services sur son territoire à l’observation de toutes les conditions requises pour un établissement, sous peine de priver de tout effet utile les dispositions destinées à assurer la libre prestation de services (arrêt du 24 janvier 2002, Portugaia Construções, C‑164/99, EU:C:2002:40, point 17 et jurisprudence citée).

30 Ainsi, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier si, en l’occurrence, les autorités compétentes de l’État membre d’accueil n’ont pas imposé au prestataire de services établi dans un autre État membre des conditions et des contrôles équivalents à ceux requis pour l’établissement.

31 En particulier, cette juridiction devra vérifier que les informations demandées ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour évaluer la réalisation d’une prestation ponctuelle et non un établissement.

32 Si tel est le cas, cette juridiction devra également vérifier si, en l’occurrence, ces autorités n’ont pas imposé des conditions et des contrôles qui font double emploi avec ceux auxquels le prestataire est soumis dans l’État membre où il est établi.

33 Quant aux frais administratifs exigés lors de l’introduction d’une demande d’autorisation, il conviendra de vérifier si, conformément au principe de proportionnalité, ces frais ne sont pas excessifs ou déraisonnables. À cet égard, le caractère excessif ou déraisonnable et, par suite, disproportionné de tels frais doit être apprécié au regard du coût généré par le traitement de cette demande, que l’État membre concerné doit ainsi supporter [voir, par analogie, arrêt du 20 juin 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Détachement de travailleurs de pays tiers), C‑540/22, EU:C:2024:530, points 119 et 120].

34 De même, à supposer que, ainsi que le soutient la Commission européenne, une garantie bancaire pour le paiement d’éventuelles redevances et amendes administratives soit exigée par la législation belge, la juridiction de renvoi devra déterminer si une telle garantie est réellement nécessaire et proportionnée dans le cadre de prestations de services transfrontalières ponctuelles.

35 En effet, l’obligation de constituer une telle garantie auprès d’un organisme belge est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice de la libre prestation des services, au sens de l’article 56 TFUE, dans la mesure où elle rend la fourniture de prestation de services plus onéreuse pour les entreprises de sécurité privée établies dans d’autres États membres que pour celles établies en Belgique (voir, en ce sens, arrêts du 26 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑514/03, EU:C:2006:63, point 41, et du 13 décembre 2007, Commission/Italie, C‑465/05, EU:C:2007:781, point 109).

36 Une telle entrave ne peut être justifiée que dans la mesure où l’intérêt général en cause, à savoir rendre mobilisables, en faveur des autorités belges, des sommes garantissant l’exécution des obligations de droit public sanctionnées par la législation nationale en vigueur, n’est pas déjà sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l’État membre où il est établi (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Italie, C‑465/05, EU:C:2007:781, point 111).

37 À cet égard, il convient de relever que, dans la mesure où la législation belge exigerait la constitution de cette garantie bancaire, sans tenir compte d’une éventuelle garantie bancaire constituée dans l’État membre d’origine, propre à assurer une protection adéquate desdites créances publiques, elle imposerait une obligation allant au-delà de ce qui est nécessaire à cet effet (voir, en ce sens, arrêt du 26 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑514/03, EU:C:2006:63, point 43).

38 À toutes fins utiles, il convient de rappeler que le fait que certaines notions figurant à l’article 19 de la loi du 2 octobre 2017 soient considérées comme particulièrement larges par la juridiction de renvoi ne s’oppose pas à ce que cette disposition soit regardée comme prévoyant des règles claires et précises permettant au justiciable d’en prévoir les effets, dès lors que l’apparence d’ambiguïté ou de caractère vague de ces notions peut être dissipée par le recours aux méthodes ordinaires d’interprétation du droit (voir, en ce sens, arrêt du 22 janvier 2026, AK Dlhopolec e.a., C‑590/24, EU:C:2026:41, point 96 ainsi que jurisprudence citée), ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier.

39 Eu égard aux développements qui précédent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre qui subordonne la prestation de services de gardiennage sur le territoire national par une entreprise établie dans un autre État membre à la délivrance d’une autorisation administrative, sous peine de sanction à l’égard de toute entreprise contrevenante, pour autant que cette réglementation :

– n’impose pas au prestataire de services des conditions et des contrôles équivalents à ceux requis pour l’établissement,

– prévoit que soient dûment prises en compte toutes les conditions auxquelles satisfait déjà le prestataire de services dans l’État membre où il est établi, dans la mesure où elles correspondent aux conditions imposées par l’État membre d’accueil en vue de protéger l’ordre public,

– et ne fixe pas des frais administratifs disproportionnés ni n’impose de garanties non nécessaires ou disproportionnées.

Sur les dépens

40 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :

L’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre qui subordonne la prestation de services de gardiennage sur le territoire national par une entreprise établie dans un autre État membre à la délivrance d’une autorisation administrative, sous peine de sanction à l’égard de toute entreprise contrevenante, pour autant que cette réglementation :

– n’impose pas au prestataire de services des conditions et des contrôles équivalents à ceux requis pour l’établissement,

– et ne fixe pas des frais administratifs disproportionnés ni n’impose de garanties non nécessaires ou disproportionnées.

Spineanu-Matei

Rodin

Fenger

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 septembre 2026.

Le greffier

La présidente de chambre

A. Calot Escobar

O. Spineanu-Matei

* Langue de procédure : le français.

CELEX	62025CJ0602
Type	Jurisprudence CJUE
Date	jeudi 10 septembre 2026

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