Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-21TL04460

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure:

Mme B A a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision par laquelle le directeur de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a implicitement rejeté sa demande présentée le 14 juin 2019 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle à raison des agissements de harcèlement moral dont elle estimait avoir été victime, d'enjoindre au directeur de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, de condamner l'Ecole supérieure d'art d'Avignon à lui verser les sommes de 6 352,63 euros, toutes taxes comprises à parfaire, au titre des frais exposés dans le cadre des instances en cours et à engager relatives à la protection fonctionnelle et 20 000 euros en réparation des préjudices subis du fait des divers manquements commis par l'établissement public et de mettre à la charge de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1903450 du 23 septembre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision par laquelle le directeur de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a implicitement rejeté sa demande du 14 juin 2019 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle, mis à la charge de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions de la demande de Mme A.

Procédures devant la cour :

I. Par une requête enregistrée le 20 novembre 2021 et un mémoire enregistré le 21 février 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n°21MA04460 puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°21TL04460, l'Ecole supérieure d'art d'Avignon, représentée par Me Urien, demande à la cour :

1°) de réformer le jugement n° 1903450 du 23 septembre 2021 du tribunal administratif de Nîmes en tant qu'il a annulé la décision par laquelle le directeur de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a implicitement rejeté la demande de Mme A du 14 juin 2019 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle et mis à la charge de l'école une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;

2°) de rejeter la demande d'annulation de la décision de refus de protection fonctionnelle à titre principal comme irrecevable et à titre subsidiaire comme infondée ;

3°) de confirmer le jugement en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de la requête ;

4°) de mettre à la charge de Mme A une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal n'a pas relevé d'office le moyen d'ordre public tiré de ce que la requête est dirigée contre une décision implicite de rejet purement confirmative d'une première décision de rejet devenue définitive au plus tard le 26 septembre 2018 ;

- en l'absence de changement dans les circonstances de droit ou de fait, la décision implicite de rejet doit être regardée comme purement confirmative du premier rejet opposé à la demande initiale de protection fonctionnelle ;

- elle justifie, par des pièces nouvelles, avoir opposé, le 22 octobre 2019, un refus express à la demande de protection fonctionnelle de Mme A et avoir fait connaître les motifs du rejet opposé à sa demande de protection fonctionnelle ;

- la décision refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés le 7 février 2022 et le 6 avril 2022, Mme A, représentée par Me Azzam, conclut, dans le dernier état de ses écritures, à la réformation du jugement du tribunal administratif de Nîmes en tant qu'il a rejeté la demande sollicitant l'engagement de la responsabilité de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon pour harcèlement moral, rejeté la demande d'injonction de mise en œuvre de la protection fonctionnelle et rejeté les demandes indemnitaires subséquentes, à la confirmation de l'annulation de la décision par laquelle le directeur de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a implicitement rejeté sa demande du 14 juin 2019 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle et de la mise à la charge de l'école d'une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, à ce qu'il soit enjoint à la mise en œuvre de la protection fonctionnelle, à la prise en charge intégrale des frais et honoraires de justice d'un montant de 19 487,69 euros à parfaire, à ce que l'Ecole supérieure d'art d'Avignon soit condamnée à lui verser une somme de 20 000 euros en réparation de son préjudice et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de l'école en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- en l'absence de réponse à son recours gracieux du 10 juin 2019 notifié le 14 juin 2019, une décision implicite de rejet est née le 16 août 2019, son recours de première instance introduit avant le 17 octobre 2019 était ainsi recevable ;

- elle a demandé, le 29 août 2019, la communication des motifs du rejet de son recours gracieux mais n'a jamais reçu de réponse, la décision implicite lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle est ainsi insuffisamment motivée ;

- elle a subi un harcèlement moral constitué par une surcharge de travail et des pressions psychologiques visant à la faire culpabiliser en raison de son rôle primordial quant à la bonne gestion de l'établissement et à la dénigrer, la mettre à l'écart et la sanctionner pour avoir révélé ses conditions de travail et sa souffrance subséquente, avec pour fait générateur la transformation de l'école en établissement public culturel et son témoignage en faveur de l'ancien directeur ;

- ce harcèlement est caractérisé par un management autoritaire, une inertie de l'établissement face à ses alertes, une mise sous emprise, une exploitation de ses compétences et appropriation de son travail par d'autres, une ignorance de l'administrateur du sujet de l'aménagement de son poste de travail, des propos mensongers, le changement de son bureau en son absence, des consignes incohérentes et humiliantes, une mise à demi-traitement injustifiée, le non-paiement de jours de congés ;

- l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en refusant illégalement de lui accorder la protection fonctionnelle et doit couvrir les frais d'honoraires et de procédure qu'elle a engagés ;

- l'école n'a pas assuré son obligation de protection ;

- elle a subi, en raison de cette faute, un préjudice moral et financier évalué à la somme de 20 000 euros.

Par une ordonnance du 27 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 mai 2022 à 12h.

II. Par une requête enregistrée le 19 novembre 2021 et un mémoire ampliatif et récapitulatif enregistré le 21 décembre 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 21MA04489 puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL04489, Mme A, représentée par Me Azzam, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de réformer le jugement n° 1903450 du 23 septembre 2021 du tribunal administratif de Nîmes en tant qu'il a rejeté sa demande sollicitant l'engagement de la responsabilité de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon pour harcèlement moral ;

2°) de confirmer l'annulation de la décision par laquelle le directeur de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a implicitement rejeté sa demande du 14 juin 2019 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle et la mise à la charge de l'école d'une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative;

3°) d'enjoindre à l'Ecole supérieure d'art d'Avignon de mettre en œuvre la protection fonctionnelle et de prendre en charge intégralement les frais et honoraires de justice d'un montant de 19 487,69 euros à parfaire ;

4°) de condamner l'Ecole supérieure d'art d'Avignon à lui verser une somme de 20 000 euros en réparation de son préjudice en raison du harcèlement moral qu'elle a subi ;

5°) de mettre à la charge de l'école une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en l'absence de réponse à son recours gracieux du 10 juin 2019 notifié le 14 juin 2019, une décision implicite de rejet est née le 16 août 2019, son recours de première instance introduit avant le 17 octobre 2019 était ainsi recevable ;

- elle a demandé, le 29 août 2019, la communication des motifs du rejet de son recours gracieux mais n'a jamais reçu de réponse, la décision refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle est ainsi insuffisamment motivée ;

- elle a subi un harcèlement moral caractérisé par un mode de management autoritaire, agressif, dénigrant et infantilisant, une mise sous emprise par des promesses répétées d'octroi de primes et de promotion, l'exploitation de ses compétences et l'appropriation de son travail par d'autres collègues, une surexploitation de ses capacités de travail et une inertie de l'établissement suite à ses alertes sur la dégradation des conditions de travail, une absence d'aménagement de son poste de travail eu égard à sa situation de travailleur handicapé et un retard important à prendre l'arrêté de prolongation de son temps partiel thérapeutique, un changement de son bureau par des collègues en son absence, des consignes incohérentes et humiliantes au sujet de ses droits à congés, d'erreurs dans sa rémunération, de conditions de reprise de travail dégradées le 13 août 2018 ;

- son état de santé s'est aggravé en raison de la dégradation de ses conditions de travail, postérieurement à sa précédente requête du 8 septembre 2017 ;

- l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en refusant illégalement de lui accorder la protection fonctionnelle et doit couvrir les frais d'honoraires et de procédure qu'elle a engagés d'un montant de 19 487,69 euros à parfaire ;

- l'école n'a pas assuré son obligation de protection ;

- elle a subi, en raison de cette faute, un préjudice moral et financier évalué à la somme de 20 000 euros.

Par une ordonnance du 20 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 janvier 2023 à 12h.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Céline Arquié, première conseillère,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- les observations de Me Abadie de Maupéou substituant Me Urien pour l'Ecole supérieure d'art d'Avignon et les observations de Mme A.

Une note en délibéré présentée pour Mme A a été enregistrée le 30 mars 2023 dans les instances n° 21TL04460 et 21TL04489.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A, adjointe administrative de deuxième classe de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon, a sollicité, par lettre reçue le 14 juin 2019, le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison des agissements de harcèlement moral dont elle soutenait avoir été victime, ainsi que la réparation des préjudices moral, de carrière et de santé subis du fait de ces agissements, du manquement par l'établissement à l'obligation de protection qu'il doit assurer et de la méconnaissance des règles concernant l'aménagement de son poste de travail. Par lettre du 2 septembre 2019, Mme A a demandé la communication des motifs du rejet implicite de sa demande. Par un jugement du 23 septembre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision par laquelle le directeur de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a implicitement rejeté la demande présentée par Mme A le 14 juin 2019 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle, mis à la charge de l'école une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus de ses demandes. Par la requête n° 21TL04460, l'Ecole supérieure d'art d'Avignon relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé la décision par laquelle son directeur a implicitement rejeté la demande de Mme A du 14 juin 2019 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle et mis à la charge de l'école une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Mme A forme un appel incident en tant qu'il a rejeté sa demande sollicitant l'engagement de la responsabilité de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon pour harcèlement moral, rejeté la demande d'injonction de mise en œuvre de la protection fonctionnelle et les demandes indemnitaires subséquentes. Par ailleurs, Mme A relève appel de ce jugement par la requête n° 21TL04489 en tant que le tribunal a rejeté sa demande sollicitant l'engagement de la responsabilité de l'établissement pour harcèlement moral, rejeté la demande d'injonction de mise en œuvre de la protection fonctionnelle et les demandes indemnitaires subséquentes. Il y a lieu de joindre ces requêtes dirigées contre le même jugement pour statuer par un seul arrêt.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :

2. Il ressort des pièces du dossier que la demande du 10 juin 2019 de Mme A avait le même objet que sa demande du 3 mai 2017 tendant au bénéficie de la protection fonctionnelle en raison de faits de harcèlement moral dont elle s'estimait victime. L'intéressée invoquait toutefois des circonstances de faits nouvelles datant de 2018 lesquelles ont fait naître une nouvelle décision qui ne peut ainsi être regardée comme purement confirmative de sa demande du 3 mai 2017. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'Ecole supérieure d'art d'Avignon doit être écartée.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

4. Si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision.

5. L'Ecole supérieure d'art d'Avignon justifie par la production d'une pièce nouvelle en appel, avoir rejeté, par une décision explicite du 22 octobre 2019, la demande de Mme A sollicitant le bénéfice de la protection fonctionnelle. Il résulte de ce qui précède, d'une part, que la requête de Mme A tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le directeur de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a rejeté sa demande sollicitant le bénéfice de la protection fonctionnelle, doit être regardée comme dirigée contre la décision explicite du 22 octobre 2019 par laquelle le directeur a confirmé ce refus et, d'autre part, que, cette décision dûment motivée s'est substituée à la décision implicite initialement intervenue. Le moyen tiré du défaut de motivation ne peut donc qu'être écarté.

6. Il résulte de ce qui précède que l'Ecole supérieure d'art d'Avignon est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes s'est fondé sur ce moyen pour annuler la décision refusant d'accorder à Mme A le bénéfice de la protection fonctionnelle.

7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A tant en première instance qu'en appel.

Sur les autres moyens invoqués par Mme A :

8. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 applicable à l'espèce : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel () ".

9. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral.

10. Pour faire présumer le harcèlement moral dont elle estime avoir été victime, Mme A soutient avoir subi un mode de management autoritaire, agressif, dénigrant et infantilisant, une mise sous emprise par des promesses répétées d'octroi de primes et de promotion, l'exploitation de ses compétences et l'appropriation de son travail par d'autres collègues, une surexploitation de ses capacités de travail et une inertie de l'établissement suite à ses alertes sur la dégradation des conditions de travail, une absence d'aménagement de son poste de travail eu égard à sa situation de travailleur handicapé et un retard important à prendre l'arrêté de prolongation de son temps partiel thérapeutique, un changement de son bureau par des collègues en son absence, des consignes incohérentes et humiliantes au sujet de ses droits à congés, d'erreurs dans sa rémunération et de conditions de reprise de travail dégradées le 13 août 2018.

11. Toutefois, le mode de management autoritaire et agressif et la mise sous emprise par des promesses répétées ne sont pas établis par les pièces du dossier. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que le poste de travail de Mme A, travailleuse handicapée orientée en milieu ordinaire à compter du 1er décembre 2010, nécessitait un aménagement particulier dont l'école n'aurait pas tenu compte, ni que des formations nécessaires à l'intéressée pour effectuer au mieux ses missions lui auraient été refusées ou que les missions qui lui étaient confiées auraient excédé celles qui auraient dû l'être au regard de son statut ou de son temps de travail. Mme A avait par ailleurs elle-même demandé à bénéficier de congés annuels du 12 juillet au 10 août 2018 après son retour de prolongation d'arrêt de travail, période traditionnellement de congé annuel pour l'ensemble des agents de l'école au cours de laquelle elle s'est dès lors trouvée seule dans l'établissement et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle n'ait pas pu utiliser son compte personnel pour ouvrir une session de travail sur poste informatique ou n'ait pas eu de consigne de travail lors de sa reprise le 13 août 2018. Les erreurs de rémunération ne sont pas non plus établies. Si l'école a pris du retard dans l'établissement de l'arrêté de prolongation du mi-temps thérapeutique de Mme A, qu'une erreur quant à l'interprétation de son arrêt de travail du 21 juin au 11 juillet 2018 a conduit sa hiérarchie à lui enjoindre de quitter l'établissement et qu'une mise en garde contre une possible procédure de radiation des cadres sans conseil de discipline faute de transmission de justificatifs de ses absences à compter du 16 novembre 2018 a été faite, alors que Mme A avait déjà transmis ses arrêts de travail, ces erreurs ne permettent pas de faire présumer une situation de harcèlement moral.

12. Dans ces conditions, les agissements de l'autorité administrative n'excèdent pas les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et, même pris dans leur ensemble, ne sauraient être regardés comme constitutifs d'un harcèlement moral, au sens des dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983. Mme A n'est ainsi pas fondée à soutenir que l'Ecole supérieure d'art d'Avignon a commis une erreur de droit et d'appréciation en refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle qu'elle avait sollicitée.

13. Il ne ressort pas par ailleurs des pièces du dossier que les souffrances au travail que Mme A estime avoir subies seraient imputables à l'absence d'évaluation et d'actions de prévention des risques psycho-sociaux, dont elle n'établit pas, au demeurant, la réalité en se bornant à produire divers courriers et lettres ouvertes émanant d'organisations syndicales qui ne font état que de griefs généraux et imprécis tels que des insuffisances de moyens, surcharges de travail, ruptures d'égalité entre agents, organisations inefficaces et méthodes de management infantilisantes, sans références précises à des incidents ou dysfonctionnements récurrents.

14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 11 à 13 que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté sa demande d'indemnisation en raison d'une carence fautive dans son obligation de protection et en raison de l'illégalité de la décision refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

15. Il résulte de tout ce qui précède que l'Ecole supérieure d'art d'Avignon est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision par laquelle elle a implicitement rejeté la demande présentée par Mme A tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle et mis à sa charge une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

16. Mme A étant la partie perdante, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge de Mme A au titre des frais exposés par l'Ecole supérieure d'art d'Avignon à l'occasion du présent litige.

D E C I D E :

Article 1er : Les articles 1 et 2 du jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1903450 du 23 septembre 2021 sont annulés.

Article 2 : L'appel incident de Mme A et sa requête n° 21TL04489 ainsi que ses demandes présentées devant le tribunal administratif de Nîmes sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions de l'Ecole supérieure d'art d'Avignon tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et à l'Ecole supérieure d'art d'Avignon.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

M. Teulière, premier conseiller,

Mme Arquié, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023.

La rapporteure,

C. Arquié

La présidente,

A. Geslan-Demaret

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Nos 21TL04460, 21TL04489