Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme E... et M. B... D... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 10 juin 2021 par lequel le maire de Saint-Guilhem-le-Désert a, au nom de l’Etat, délivré à M. C... A... un permis de construire un restaurant saisonnier sur un terrain situé chemin des Hortes, parcelle cadastrée ....
Par un jugement n° 2104185 du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté du 10 juin 2021 et a mis à la charge respective de la commune de Saint-Guilhem-le-Désert et de M. A... le versement d’une somme de 750 euros à M. et Mme D... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 15 mai 2023, et les 24 et 29 janvier 2024, M. A..., représenté par la SELARL Cabinet d’avocat Valette-Berthelsen, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme D... devant le tribunal administratif ;
3°) de mettre à la charge solidaire de M. et Mme D... une somme de 2 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la règle contenue à l’article 1er des dispositions générales du règlement du plan de prévention des risques d’inondation « Haute vallée de l’Hérault », qui étend à l’ensemble d’un bien partiellement situé en zone rouge et en zone bleue les dispositions applicables aux zones rouges et dont le tribunal a fait application, est manifestement illégale ; le principe d’extension de la réglementation de la zone rouge à l’ensemble d’un bien qui n’y est que partiellement situé est une règle excédant celles que la loi autorise à prescrire concernant les plans de prévention des risques naturels ; ce principe porte également atteinte à la protection du droit de propriété fixée par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et notamment garanti par l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;
- en considérant que le projet se situe à la fois en zone bleue et en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation, et qu’à ce titre, les dispositions du règlement de ce plan applicables à la zone rouge étaient opposables à l’ensemble du projet, le tribunal a commis une erreur de fait, de droit et d’appréciation dès lors que le terrain d’assiette du projet se situe, pour une infime partie, en zone rouge R et, pour le reste, en zone de précaution blanche ;
- le tribunal a commis une erreur d’appréciation en considérant que le projet aggraverait la vulnérabilité de la construction existante alors que ce dernier prévoit des dispositions limitant le risque d’inondation telles que la pose de batardeaux, qu’il comporte un jardin en terrasse permettant d’assurer une mise en sécurité des clients et du personnel de l’établissement en cas de survenance d’une crue majeure, qu’il ne porte que sur une exploitation saisonnière estivale et qu’il diffère de celui précédemment autorisé le 31 juillet 2013 et annulé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille ;
- en toute hypothèse, le classement, pour une infime partie, du terrain d’assiette du projet en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation est entaché d’erreur manifeste d'appréciation, et, par suite, illégal ; en conséquence, l’application des dispositions du règlement des zones rouges du plan au terrain d’assiette du projet devait être écartée et le tribunal a commis une erreur d’appréciation en considérant que le projet méconnaissait ces mêmes dispositions ;
- par l’effet dévolutif de l’appel, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du règlement applicable en zone rouge du plan de prévention du risque inondation en vigueur est infondé et sera écarté dès lors que le projet se situe en dehors du périmètre de la zone rouge, les travaux d’aménagement de la partie de la remise agricole faisant l’objet d’un changement de destination ne s’inscrivant pas dans ce périmètre de même que les accès du projet ou la terrasse du restaurant ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme doit également être écarté dès lors qu’il n’est pas démontré que le projet serait soumis à un risque d’inondation qui porterait une atteinte grave à la sécurité des futurs occupants ou usagers.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 30 décembre 2023 et 2 février 2024, M. et Mme D..., représentés par Me Avallone, concluent au rejet de la requête présentée par M. A..., subsidiairement, à l’annulation de l’arrêté contesté du 10 juin 2021 et à ce qu’il soit mis à la charge solidaire de M. A... et de la commune de Saint-Guilhem-le-Désert une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- ils ont intérêt à agir en qualité de voisins immédiats, du fait des nuisances sonores et olfactives qu’ils subissent ;
- le jugement doit être confirmé en ce qu’il a retenu que l’arrêté contesté était entaché d’une erreur d’appréciation au regard de l’article 1er des dispositions générales du règlement du plan de prévention des risques d’inondation « Haute vallée de l’Hérault » ;
- l’exception d’illégalité soulevée par l’appelant à l’égard de cet article 1er est infondée et doit donc être écartée ;
- le projet a été autorisé en violation des dispositions du plan applicables en zone rouge, qu’il y a lieu d’appliquer dès lors que la parcelle ... est partiellement située en zone rouge du plan dans laquelle tout changement de destination augmentant la vulnérabilité est strictement interdit ;
- la notice hydraulique produite par l’appelant n’est pas de nature à démontrer une erreur manifeste d'appréciation affectant le classement de la parcelle en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation ;
- le maire a commis une erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme compte tenu du risque inondation affectant le terrain d’assiette du projet.
La clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 16 avril 2025 par une ordonnance du 2 avril 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Après avoir entendu au cours de l’audience :
- le rapport de M. Teulière, président-assesseur,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- les observations de Me Waller substituant Me Valette-Berthelsen, représentant M. A...,
- et les observations de Me Santin, substituant Me Avallone, représentant M. et Mme D....
Considérant ce qui suit :
Propriétaire de plusieurs parcelles cadastrées ... situées chemin des Hortes sur le territoire de la commune de Saint-Guilhem-le-Désert (Hérault), M. A... a obtenu, le 31 juillet 2013, un permis de construire un restaurant de plein air avec création d’une surface hors d’œuvre nette de 39 m². Ce permis a cependant été annulé par un arrêt définitif de la cour administrative d’appel de Marseille n° 14MA03434 du 10 juin 2016 aux motifs, d’une part, de ce que le préfet de l’Hérault n’était pas compétent pour le délivrer, d’autre part, de ce qu’il avait méconnu les dispositions du plan de prévention des risques d’inondation « Haute vallée de l’Hérault ». M. A... a déposé une nouvelle demande de permis de construire le 22 février 2021 pour la création d’un restaurant saisonnier de plein air avec changement de destination d’une remise agricole en cuisine et réserve sur cette même unité foncière située chemin des Hortes. Par un arrêté du 10 juin 2021, le maire de Saint-Guilhem-le-Désert a, au nom de l’Etat, délivré à M. A... ce permis de construire. M. A... relève appel du jugement en date du 16 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier, après avoir admis l’intérêt à agir des époux D..., voisins immédiats du projet, a annulé cet arrêté du 10 juin 2021.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne le moyen d’annulation retenu par les premiers juges :
En vertu de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, l’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d’y interdire les constructions ou la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. L’article L. 562-4 du même code dispose que : « le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme (…) ».
Les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d’utilité publique, s’imposent directement aux autorisations de construire, sans que l’autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il incombe à l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l’autorisation les conditions de leur application.
L’article 1 des dispositions générales du règlement du plan de prévention des risques d’inondation « Haute-vallée de l’Hérault » approuvé par un arrêté du préfet de l’Hérault du 3 août 2007, applicable sur le territoire de la commune de Saint-Guilhem-le-Désert, dispose que : « (…) le territoire est divisé en 2 types de zones : / 1°) les zones de danger : la zone Rouge, subdivisée en zone « R », pour les zones inondables naturelles d’aléa indifférencié, et une zone « Ru », pour les zones urbanisées d’aléa fort (hauteur d’eau supérieure à 50 cm). La zone Bleue « BU », pour les zones urbanisées d’aléa modéré (hauteur d’eau < 0,5 m). Le règlement du PPRI prévoit que lorsque la limite entre une zone rouge et une zone bleue passe sur un bien, les mesures de réduction de vulnérabilité applicables en zone rouge sont étendues à l’ensemble du bien. / 2°) la zone de précaution, blanche, sans risque prévisible pour la crue de référence sur le reste du territoire communal. ». Le règlement applicable à la zone rouge du plan interdit tous projets, telles que les constructions nouvelles, extensions, interventions sur l’existant ou modifications à l’exception des modifications de constructions avec ou sans changement de destination, sous réserve que, dans l’hypothèse d’un changement de destination, celui-ci n’augmente pas la vulnérabilité et améliore la sécurité des personnes. Enfin, le lexique du règlement précise, dans sa partie intitulée « (…) changement de destination et réduction de la vulnérabilité », que : « (…) dans le règlement, il est parfois indiqué que des travaux sont admis sous réserve de ne pas augmenter la vulnérabilité. Sera considérée comme changement de destination augmentant la vulnérabilité une transformation qui accroît le nombre de personnes dans le lieu ou qui augmente leur risque, comme par exemple la transformation d’une remise en logements. La hiérarchie suivante, par ordre décroissant de vulnérabilité, peut être proposée : habitation > bureau, commerce, artisanat ou industrie > garage ou hangar, remise ou annexes. Par exemple, la transformation d’une remise en commerce, d’un bureau en habitation vont dans le sens de l’augmentation de la vulnérabilité, tandis que la transformation d’un logement en commerce réduit cette vulnérabilité. (…) ».
Pour estimer que le maire de Saint-Guilhem-le-Désert avait, en délivrant le permis de construire sollicité, commis une erreur d’appréciation au regard des dispositions précitées du règlement du plan de prévention des risques d’inondation « Haute-vallée de l’Hérault », le tribunal administratif de Montpellier a relevé que la demande de permis en litige visait à régulariser le changement de destination d’une construction à usage de remise agricole située à cheval entre les zones rouge et bleue du plan de prévention des risques d’inondation et destinée à être transformée en construction à usage de restaurant et qu’il résultait des dispositions générales du règlement de ce plan que lorsque la limite entre une zone rouge et une zone bleue passait sur un bien, les mesures de réduction de vulnérabilité applicables en zone rouge devaient être étendues à l’ensemble du bien. Il a, dans ces conditions, regardé le projet de M. A... comme constituant un changement de destination augmentant la vulnérabilité des personnes et en tant que tel interdit par le règlement du plan de prévention des risques d’inondation applicable à la zone rouge.
Cependant, d’une part et contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée ... sur laquelle doit être réalisé le restaurant, objet du permis de construire en litige, est classée en zone rouge pour une faible partie le long du chemin des Hortes et en zone blanche dite de précaution dans sa majeure partie. Dans ces conditions, cette parcelle n’étant pas située à cheval sur une zone rouge et une zone bleue, les dispositions du règlement du plan de prévention des risques d’inondation qui concernent la zone rouge, notamment celles relatives à la création d’un espace refuge, ne peuvent être appliquées à l’ensemble du bien.
D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la quasi-totalité de la construction à usage de remise agricole devant faire l’objet du changement de destination, ainsi que la terrasse destinée à la restauration pour la clientèle et les sanitaires se situent en dehors de la zone rouge du plan, à l’exception d’une petite partie de la remise à transformer en rangement privé mais non accessible au public. S’il ressort des pièces du dossier, notamment des plans joints à la demande de permis de construire qui ne sont pas utilement remis en cause sur ce point par la notice hydraulique dont se prévaut l’appelant, que les accès au projet se situent en zone rouge, ceux-ci seront aménagés par la pose de batardeaux, laquelle est prévue, à titre de mesure obligatoire, par le plan de prévention des risques d’inondation pour des biens existants en zone rouge. Il résulte de ce qui précède que l’appelant est fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Montpellier a estimé que le maire de Saint-Guilhem-le-Désert avait commis une erreur d’appréciation au regard des dispositions du règlement du plan de prévention des risques d’inondation « Haute-vallée de l’Hérault ».
Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens invoqués par M. et Mme D..., en première instance et en appel, au soutien de leurs conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté en litige.
En ce qui concerne l’autre moyen soulevé par M. et Mme D... tiré de l’erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :
Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».
Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu’il a été exposé au point 6, que le terrain d’assiette du projet de création d’un restaurant saisonnier est, pour sa partie située le long du chemin des Hortes, classé par le plan de prévention des risques d’inondation « Haute-vallée de l’Hérault » en zone rouge d’aléa fort et qu’il est, par ailleurs, situé intégralement en limite de crue exceptionnelle, laquelle comprend l’emprise du chemin des Hortes. Si l’appelant produit une notice hydraulique réalisée à sa demande par un hydraulicien mettant en doute la cohérence du classement en zone rouge d’une partie de sa parcelle au regard de la topographie et de la physionomie du terrain, cette notice ne remet pas en cause le classement en zone rouge d’aléa fort du chemin des Hortes qui constitue l’unique voie d’accès au projet en litige. Par ailleurs, il est exact, ainsi que le soutiennent les intimés, que le projet ne prévoit pas d’espace de refuge permettant d’assurer une mise en sécurité des usagers du restaurant en cas d’épisode de crue ordinaire, majeure ou exceptionnelle sur la période d’exploitation. A cet égard, le jardin en terrasse, séparé de la terrasse servant de lieu de restauration par un mur de soutènement d’une hauteur supérieure à deux mètres ne saurait, faute d’accessibilité, constituer un tel espace nécessaire pour assurer la mise en sécurité des clients et du personnel du restaurant saisonnier en cas d’impossibilité d’emprunter le chemin des Hortes lors d’une crue exceptionnelle. Dans ces conditions, en délivrant le permis de construire pour ce projet, le maire de Saint-Guilhem-le-Désert a commis une erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. A... n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du 10 juin 2021 du maire de Saint-Guilhem-le-Désert.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme D..., qui n’ont pas dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Ces dispositions excluent également qu’une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Guilhem-le-Désert, qui n’est pas partie au litige dès lors que l’arrêté contesté a été délivré au nom de l’Etat. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre une quelconque somme à la charge de M. A... sur ce même fondement.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par M. et Mme D... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à M. et Mme B... et E... D... et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.
Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.
Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, où siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Teulière, président assesseur,
Mme Restino, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2025.
Le président-assesseur,
T. Teulière
Le président,
D. ChabertLe greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.