Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société d’exercice libéral par actions simplifiée Egide, représentée par Me Brenac agissant en qualité de mandataire liquidateur de la société à responsabilité limitée Le Relais des Forges, a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes à lui verser, à titre principal, la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices subis en raison de l’illégalité de la délégation de service public conclue en 2014 avec la société Le Relais des Forges et de l’absence de versement d’une indemnité d’éviction , et, à titre subsidiaire, la somme de 50 000 euros en réparation du seul préjudice subi en raison de l’absence de versement d’une indemnité d’éviction.
Par un jugement n° 2101377 du 22 février 2024, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 17 avril 2024, la société d’exercice libéral par actions simplifiée Egide, représentée par Me Brenac agissant en qualité de mandataire liquidateur de la société à responsabilité limitée Le Relais des Forges, ayant pour avocat la SCP Degioanni Pontacq Guy-Favier, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse ;
2°) de condamner la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes à lui verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices subis en raison de l’illégalité de la délégation de service public conclue en 2014 avec la société Le Relais des Forges et de l’absence d’indemnisation d’éviction ;
3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société Egide soutient que :
-le contrat conclu le 26 mars 2014 avec la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes pour l’exploitation d’un bar-restaurant sur le site des Forges de Pyrène, ne peut être regardé comme constituant une délégation de service public, dès lors que la collectivité n’a pas délégué la gestion d’un service public, ni exercé un contrôle sur l’activité du Relais des Forges, cette convention se bornant à encadrer l’exploitation d’un fonds de commerce de restauration ;
-la jurisprudence administrative et judiciaire considère que des conventions d’occupation du domaine public pour une activité de restauration ou d’hôtellerie n’ont pas pour objet de faire participer le preneur à l’exécution du service public ;
-en l’espèce, la communauté d'agglomération n’a fixé aucune obligation, ni prévu aucun contrôle quant aux conditions d’exploitation, hormis celles de répondre à l’attente des usagers en fixant par l’article 7 de la convention un temps d’ouverture minimum ;
-c’est donc à tort que les premiers juges ont estimé que la collectivité exerçait un contrôle sur l’activité du bar-restaurant ;
-aucune clause du contrat ne vient imposer des tarifs particuliers au délégataire, l’article 11 de la convention se bornant à mentionner que les prix pratiqués doivent être simplement « attractifs » ou « raisonnables » ;
-par ailleurs, la circonstance que l’article 7 de la convention encadre la période d’ouverture du restaurant ne suffit pas à caractériser l’existence d’un contrôle de la collectivité ;
-il en est de même des clauses prévoyant un contrôle a posteriori des éléments comptables dès lors que la convention ne prévoit qu’une simple communication des éléments comptables, sans régir leur contenu ;
-il en est également de même quant à l’obligation d’entretien du bar-restaurant, faute de fixer lesdites obligations dans la convention ;
-l’étendue du contrôle constitue un facteur déterminant pour identifier une délégation de service public ;
-le contrat qui a été conclu avec la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes constitue en réalité un bail commercial régi par l’article L. 145-2 1-4° du code de commerce ;
-c’est à tort que la communauté d'agglomération a considéré que le bien mis à disposition se trouvait sur le domaine public, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, dès lors que l’accès au restaurant se fait indépendamment de l’accès au site culturel à des heures et des dates indépendantes de celles de l’ouverture du site culturel, l’activité de restauration étant parfaitement divisible de celle de l’activité culturelle ; l’activité de la société s’exerce sur le domaine privé ;
-une délibération du 4 mars 2020 de la communauté d'agglomération avait considéré que l’exploitation du restaurant ne constituait pas une activité de service public ;
-les délibérations postérieures de la communauté d'agglomération, confirment l’absence d’exécution d’une activité de service public par la société ;
-la collectivité a donc eu recours de façon infondée à une délégation de service public, ce qui constitue un acte illégal devant engager la responsabilité de la personne publique ;
-la société a donc été privée d’un bail commercial, qui pouvait être conclu pour une durée de neuf ans, et dont la résiliation unilatérale lui aurait donné droit à une indemnité d’éviction ; la rupture anticipée de la relation contractuelle a fait obstacle au rétablissement de la société dans le cadre de l’exécution du plan de redressement en empêchant toute activité, alors que si la société avait des difficultés financières, elle était en mesure de se redresser ;
-par le recours à une délégation de service public irrégulière, la collectivité a donc précarisé la relation contractuelle et contribué à l’ouverture de la procédure de liquidation judiciaire ; la société a subi une perte de chance qu’elle évalue à la somme de 200 000 euros, soit 75 % du passif de la société liquidée ; la société est fondée à demander par ailleurs le paiement par la collectivité d’une indemnité d’éviction de 50 000 euros ;
-à titre subsidiaire, si la cour considérait que l’activité de restauration est exercée sur le domaine public, dans les conditions prévues à l’article L 2124-32-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ces dispositions ouvriraient droit, alors même qu’il y aurait occupation du domaine public, à indemnisation au profit de la société au titre de l’indemnité d’éviction, compte tenu de la perte de son fonds de commerce.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2024, la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes, prise en la personne de son président et représentée par Me Magrini, demande à la cour de rejeter la requête de la société Egide et de mettre à sa charge la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la demande de première instance était irrecevable dès lors qu’elle a été introduite sans avoir été précédée de la saisine préalable d’un conciliateur, contrairement à ce qu’impose l’article 32 de la convention de délégation de service public ;
- subsidiairement les moyens invoqués par la société Egide ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 19 décembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 13 janvier 2026 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
-le code de commerce ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Bentolila, président-assesseur,
- les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public,
-et les observations de Me Ouattara substituant Me Magrini représentant la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes.
Considérant ce qui suit :
1. Le 26 mars 2014, la communauté de communes du pays de Foix a signé avec la gérante de la société à responsabilité limitée, Le Relais des Forges, le 16 mars 2014, une « convention de délégation de service public, Bar-restaurant des Forges de Pyrène », pour une durée de cinq ans, jusqu’au 15 mars 2019. Par une délibération du 27 février 2019, la communauté d’agglomération Pays Foix-Varilhes, venant aux droits de la communauté de communes du pays de Foix, a prolongé la délégation de service public jusqu’au 31 mai 2019. Par un courrier du 22 mai 2019, la communauté d’agglomération a confirmé au Relais des Forges la fin de la délégation de service public, le 31 mai 2019. Le 8 juillet 2019, le tribunal de commerce de Foix a ouvert une procédure de liquidation judiciaire à l’encontre du Relais des Forges et a désigné la société Egide comme mandataire liquidateur. Le 23 septembre 2020, la société Egide a formé une demande indemnitaire auprès de la communauté d’agglomération. Cette demande a été rejetée le 12 janvier 2021. La société Egide a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes à lui verser, à titre principal, la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices subis en raison de l’illégalité de la délégation de service public conclue en 2014 avec la société Le Relais des Forges et de l’absence d’indemnisation d’éviction , ou, à titre subsidiaire, la somme de 50 000 euros en réparation du seul préjudice subi en raison de l’absence de versement d’une indemnité d’éviction.
2. La société Egide relève appel du jugement n° 2101377 du 22 février 2024, par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. Aux termes de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction en vigueur à la date de la conclusion de la convention du 16 mars 2014 : « Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service… »
4. Indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission.
5. A cet égard, la convention conclue le 16 mars 2014, pour l’exploitation du Bar-restaurant des Forges de Pyrène, posait dans ses articles 1 et 2 le principe d’un contrôle par la collectivité, de l’exécution de la délégation. L’article 4 du contrat posait le principe d’une exécution intuitu personae. Par ailleurs, l’article 7 du contrat, intitulé « Périodes d’ouverture et missions d’information et d’animation du site », stipulait que « L’implantation du bar-restaurant dans le complexe touristique répond à la volonté de la communauté de communes d’apporter un meilleur service aux usagers et au grand public toute l’année, de satisfaire et de fidéliser les différentes clientèles (locales, touristiques et de passage) et de contribuer au développement local. Le délégataire devra intégrer son concept de restaurant au site des forges de Pyrène et son activité ne devra pas perturber l’accès au site (livraisons). ». Cet article stipulait encore que « …Il sera fait obligation au délégataire de répondre à l’attente des usagers dans les conditions suivantes : Tous les jours en haute saison du 15 juin au 15 septembre, ainsi que les week-ends et jours fériés durant toutes les périodes d’ouverture du site touristique : le bar sera obligatoirement ouvert aux heures d’ouverture du musée, le restaurant sera ouvert, et cela dans une amplitude horaire compatible avec les activités existantes et conforme à la législation et aux règlements et usages en vigueur…Il (le délégataire) est tenu d’ouvrir le bar-restaurant à toute demande qui lui sera faite par la communauté de communes, notamment lors des animations ou manifestations, dont le programme indicatif lui sera communiqué à l’avance, en vue de contribuer à l’animation touristique et culturelle du site . Il sera en contact régulier avec le directeur des forges de Pyrène ». Par ailleurs, les articles 11 et 20 du contrat prévoyaient que les prix devaient être approuvés par la collectivité, et que la société délégataire devait « proposer un prix de base d’un montant attractif du menu type le midi en semaine, un prix du menu pour les groupes ainsi que deux ou trois menus soirée et week-end et une carte. Une fois ces prix déterminés, ils seront augmentés de manière raisonnable les années suivantes ». Les articles 22 à 24 du contrat prévoyaient que la société concessionnaire devait transmettre un compte-rendu annuel retraçant la totalité des opérations, une analyse de la qualité du service et notamment du taux de fréquentation du bar et du restaurant, une analyse des conditions d’application des clauses de la convention, des documents budgétaires et comptables, notamment le bilan, le compte de résultats, le tableau des amortissements ainsi que « des éléments analytiques et statistiques relatifs à l’exploitation » . L’article 18 « Décoration » du contrat stipulait que « Le restaurant étant situé sur le site des forges de Pyrène, une cohérence dans la décoration devra être recherchée par le délégataire ; mobilier intérieur et de la terrasse, affiches, tableaux, objets de décoration, ne pourront être commandés ou installés sans l’accord préalable de la communauté de communes ».
6. Dans ces conditions, ainsi que comme l’ont considéré à bon droit les premiers juges, alors même que la société Egide n’était pas investie de par la convention conclue le 16 mars 2014 pour l’exploitation du Bar-restaurant des Forges de Pyrène , de prérogatives de puissance publique, elle doit, au regard de l’intérêt général attaché à son activité, aux conditions de sa création, de son organisation et de son fonctionnement, aux obligations qui lui étaient imposées par la collectivité ainsi qu’au contrôle exercé par cette collectivité, être regardée comme ayant été chargée de par cette convention , de l’exécution d’un service public. La société requérante n’est donc pas fondée à soutenir que la convention du 16 mars 2014 devait en réalité être regardée comme un bail commercial et que la communauté de communes, puis la communauté d’agglomération, auraient irrégulièrement recouru à une délégation de service public pour lui confier l’exploitation, la gestion et l’animation du bar-restaurant implanté sur le site des « Forges de Pyrène ». Dès lors, en l’absence de toute faute commise par la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes, la responsabilité de cette dernière ne saurait être engagée à l’égard de la société Le Relais des Forges.
7.Il résulte de ce qui précède que la société Egide n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande indemnitaire.
Sur les frais liés au litige :
8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Egide la somme réclamée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la société Egide, représentée par Me Brennac et agissant en qualité de mandataire liquidateur de la société Le Relais des Forges, une somme de 1 500 euros.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la société Egide est rejetée.
Article 2 : La société Egide, représentée par Me Brennac et agissant en qualité de mandataire liquidateur de la société Le Relais des Forges, versera à la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Egide, représentée par Me Brennac et agissant en qualité de mandataire liquidateur de la société Le Relais des Forges, et à la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes.
Délibéré prolongé après l'audience du 27 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
M. Romnicianu, président,
M. Bentolila, président-assesseur,
Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2026.
Le rapporteur,
P. Bentolila
Le président,
M.Romnicianu
La greffière,
C. Lanoux
La République mande et ordonne au préfet de l’Ariège en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.