Cour Administrative d'Appel de Nancy — Décision N° CAA54-24NC01886

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SCI du Domaine a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler l’arrêté du 15 septembre 2022 par lequel le maire de la commune de Still a refusé de lui délivrer un permis de construire modificatif portant sur la réalisation d’un enrochement de stabilisation.

Par un jugement n° 2207558 du 16 mai 2024, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 16 juillet 2024, 1er juillet 2025, 25 septembre 2025 et 23 octobre 2025, la SCI du Domaine, représentée par Me Wirtz, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du 15 septembre 2022 ;

3°) d’enjoindre au maire de la commune de Still de délivrer le permis de construire modificatif sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Still une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le maire ne pouvait, après l'avoir autorisée par le permis de construire initial délivré en 2019 à réaliser des affouillements en zone N du plan local d’urbanisme (PLU) en vue de procéder à la construction autorisée, lui refuser le permis sollicité au motif de la réalisation d'affouillement interdits en zone N ;
- l’arrêté contesté est entaché d’erreurs de droit dès lors que le maire ne pouvait pas lui opposer l'article 2 N du règlement du PLU dans la mesure où elle disposait d'une autorisation lui permettant de réaliser légalement les affouillements en zone N, quand bien même ces derniers auraient été plus importants que ceux initialement prévus, et que ces affouillements ont été rendus nécessaires par la mise en œuvre de cette autorisation ;
- l’arrêté contesté est entaché d’erreur de fait dès lors que les travaux objets du permis de construire modificatif sont liés aux besoins induits par la construction autorisée et répondent à la nécessité d'assurer la protection de ladite construction contre des risques naturels tenant à l'écoulement des eaux et les mouvements de terrains en résultant ;
- la commune ayant autorisé, par le permis de construire de 2019, la réalisation des affouillements nécessaires à la préparation du terrain en vue de permettre la réalisation de la construction autorisée, la réalisation des aménagements adaptés au terrain et à l'opération, en vue de gérer l'écoulement des eaux pluviales, s'imposait en application de l'article 4 N du règlement du PLU ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;
- la circonstance que l'autorisation sollicitée visait à régulariser des travaux entrepris est sans incidence sur la légalité du permis sollicité.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 octobre 2024, 18 juillet 2025 et le 8 octobre 2025, la commune de Still, représentée par Me Rosenstiehl, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SCI du Domaine sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le moyen tiré de ce que les travaux s’imposent par l’application de l’article 4 N du règlement du PLU est inopérant ;
- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Berthou,
- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public,
- les observations de Me Wirtz pour la SCI du Domaine et de Me Rosensthiel pour la commune de Still.



Considérant ce qui suit :

Le 15 février 2019, la SCI du Domaine a obtenu un permis de construire pour édifier une maison individuelle avec une piscine sur les parcelles cadastrées section 05, n° 393, 395, 730 et 732 et section 06, n° 728, 729, 731, 733, 734, 735 et 736 sur le territoire de la commune de Still. Elle a déposé, le 21 septembre 2021, une première demande de permis de construire modificatif visant des « aménagements paysagers sur terrain N », qui a été rejetée par un arrêté du maire de la commune du 27 janvier 2022. Un procès-verbal d’infraction au code de l’urbanisme du 6 juillet 2022, signé du maire et du chef de service de la police de l’urbanisme de la direction départementale des territoires, agent assermenté, a conclu, sur le fondement de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, que des travaux ont été réalisés en zone N du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune sans être autorisés par le permis de construire délivré en 2019. La SCI du Domaine a alors déposé, le 21 juillet 2022, une seconde demande de permis de construire modificatif visant cette fois la seule « réalisation d'un enrochement de stabilisation » en zone N, rejetée par un arrêté du maire du 15 septembre 2022. Par la présente requête, elle demande à la cour d’annuler le jugement du 16 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la nature du permis de construire sollicité :

D’une part, l’autorité compétente, saisie d’une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d’un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n’apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. D’autre part, si la construction achevée n'est pas conforme au projet autorisé, le titulaire du permis de construire conserve la faculté, notamment si une action civile tendant à la démolition ou à la mise en conformité de la construction a été engagée, de solliciter la délivrance d'un nouveau permis de construire destiné à la régulariser, qui doit porter sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé et respecter les règles d'urbanisme en vigueur à la date de son octroi.

Il est constant en l’espèce que les travaux autorisés par le permis de construire initial étaient terminés au plus tard à la date de dépôt de la demande de permis de construire modificatif du 21 juillet 2022. Par ailleurs, le courrier adressé par le maire de la commune de Still à la SCI du Domaine le 21 avril 2021 lui demandant de régulariser sa situation soit en procédant à la remise en état du terrain, soit en tentant de régulariser la situation administrativement n’a pas été pris dans le cadre de la procédure prévue aux articles L. 462-1 et L. 462-2 du code de l’urbanisme, alors que, en tout état de cause, aucune déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux au permis délivré n’avait été faite par la pétitionnaire. Il en résulte que la demande de la SCI du Domaine du 21 juillet 2022 doit être regardée comme tendant non à la délivrance d’un permis de construire modificatif mais à celle d’un permis de régularisation visant les travaux réalisés en non-conformité avec le permis de construire délivré le 15 février 2019 et consistant en la réalisation d’affouillements supplémentaires et d’un enrochement de stabilisation sur la partie est du terrain d’assiette située en zone N du PLU.



En ce qui concerne les moyens de la requête :

En premier lieu, s’il ressort des pièces du dossier que le permis de construire accordé le 15 février 2019 autorisait la réalisation d’affouillements en zone N sur une longueur d’environ 8,90 mètres à l’est de la construction autorisée, le refus de permis de construire litigieux n’est pas entaché d’erreur de droit au seul motif qu’il refuse la réalisation de nouveaux affouillements en zone N. Le moyen doit donc être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article 1 N du règlement du PLU relatif aux occupations et utilisations interdites : « Dans le secteur Na, toutes les occupations et utilisations du sol sont interdites. / Dans le reste de la zone N : sont interdites toutes les occupations et utilisations du sol soumises à un régime d’autorisation ou de déclaration par le code de l’urbanisme qui ne sont pas mentionnées à l’article 2N ci-dessous. » et aux termes de son article 2 N relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : « Les occupations et utilisations du sol suivantes sont admises sous réserve de respecter les conditions énumérées ci-après. / Dans toute la zone N, sauf dans le secteur Na : / - les extensions des constructions existantes dans la limite de 20 (vingt) % de l’emprise au sol existante à la date d’approbation du présent P.L.U., / - les abris pour animaux (abris de pâture), ouverts sur un côté au moins, d’une superficie inférieure à 20 (vingt) m², dans la limite de un par unité foncière, et implanté hors de l’espace forestier, - les canalisations, travaux et installations linéaires (câble, lignes, canalisations de produits énergétiques, téléphoniques, d'eau et d'assainissement…) ainsi que les ouvrages techniques liés à ces équipements, / - les affouillements et exhaussements du sol à condition qu'ils soient liés à la réalisation d’une occupation ou utilisation du sol admise dans la zone, ou dans le cas de fouilles archéologiques. ».

D’une part, s’agissant, comme en l’espèce, d’un projet nécessitant des travaux réalisés dans deux zones distinctes du PLU, en l’occurrence en zone N et en zone UB, les règles relatives à l’affectation des sols applicables à chacune de ces zones régissent les constructions et aménagements selon la zone où ils doivent être réalisés. Il en résulte qu’alors même qu’il est établi que les aménagements litigieux, intégralement situés en zone N, ont été rendus nécessaires pour éviter les risques de ruissellement et de coulées de boues susceptibles d’affecter la construction autorisée par le permis de construire délivré le 15 février 2019, leur légalité doit être appréciée au regard des dispositions du règlement du PLU applicables à la zone N.

D’autre part, les dispositions précitées de l’article 1 N du règlement du PLU interdisent toutes les occupations et utilisations du sol soumises, comme en l’espèce, à un régime d’autorisation ou de déclaration par le code de l’urbanisme à l’exception de celles mentionnées à l’article 2 N, lequel, en autorisant les affouillements et exhaussements du sol à condition qu'ils soient liés à la réalisation d’une occupation ou utilisation du sol admise dans la zone, n’autorise de tels aménagements que lorsqu’ils sont en lien avec les autres occupations et utilisations du sols admises par cet article. Elles ne peuvent en revanche pas être interprétées comme autorisant de tels aménagements au motif qu’ils sont en lien avec des travaux ou des constructions ayant été autorisés par un permis de construire même s’il porte en partie sur des travaux réalisés dans la zone N.

Enfin, si, en règle générale, les dispositions d’un règlement d'un PLU interdisant les affouillements et exhaussements du sol doivent s’entendre comme ne concernant que les installations et travaux divers non soumis à la réglementation du permis de construire et comme n’étant donc pas applicables aux travaux de mise en état des terrains d’assiette des bâtiments et autres ouvrages dont la construction fait l’objet d’un tel permis, qui en tient alors compte, il ne saurait en être ainsi lorsque, comme en l’espèce, la construction est entièrement réalisée en zone UB et les affouillements sont réalisés en zone N qui les interdit.

Il résulte de ce qui précède que les affouillements faisant l’objet du refus de permis de construire litigieux, entièrement situés en zone N et liés à la construction d’une maison d’habitation, ne sont pas liés à une occupation ou utilisation du sol admise dans la zone au sens des dispositions précitées de l’article 2 N du règlement du PLU et ne peuvent dès lors être légalement autorisés. Par suite, les moyens d’erreur de droit soulevés par la SCI du Domaine ne peuvent qu’être écartés.

En troisième lieu, aux termes de l’article 4 N du règlement du PLU relatif à la desserte par les réseaux : « (…) 2. Assainissement / L’assainissement devra être assuré par un système d'épuration conformément aux textes en vigueur. / Eaux pluviales : / Les aménagements sur le terrain doivent garantir l’écoulement des eaux pluviales dans le réseau collecteur. / En cas d’absence de réseau d’eaux pluviales ou de réseau insuffisant, les aménagements nécessaires à l’écoulement des eaux pluviales (et éventuellement ceux visant à la limitation des débits évacués de la propriété) devront être adaptés au terrain et à l’opération (…) ».

Ces dispositions ne sauraient être interprétées comme imposant la réalisation de travaux proscrits par les articles 1 et 2 applicables à la zone N du PLU. Les aménagements litigieux étant, ainsi qu’il a été dit, proscrits en zone N, la circonstance qu’ils seraient conformes aux dispositions de l’article 4 N est sans incidence sur la légalité de l’arrêté litigieux. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est inopérant et ne peut ainsi qu’être écarté.

En quatrième lieu, si, contrairement aux allégations de la commune de Still, il ressort des pièces du dossier que les travaux, objet du refus litigieux, sont liés aux besoins induits par la construction autorisée et répondent à la nécessité d'assurer la protection de ladite construction contre des risques naturels tenant à l'écoulement des eaux et aux mouvements de terrain en résultant, le moyen d’erreur de fait soulevé par la SCI du Domaine doit être écarté comme inopérant dès lors qu’un tel motif n’est pas au nombre de ceux qui fondent le refus litigieux.

En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ».

Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le PLU de la commune.


Il ressort des pièces du dossier que les affouillements litigieux, limités à une longueur de 12 mètres à l’est de la construction autorisée et ne comprenant donc pas les autres aménagements réalisés plus à l’est en hauteur de parcelle, ainsi que les enrochements prévus, également situées en partie basse de la parcelle, sont très peu visibles dans le paysage et ne portent pas atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants dont la qualité tient à leur caractère naturel. Par suite, le motif de refus tiré de la méconnaissance de ces dispositions est entaché d’une erreur d’appréciation. Il résulte toutefois de l’instruction que le maire de la commune de Still aurait pris la même décision s’il ne s’était fondé que sur le motif tiré de la méconnaissance des articles 1 N et 2 N du règlement du PLU qui est, à lui seul, de nature à la justifier légalement.

En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Still aurait par principe refusé l'autorisation sollicitée au motif qu’elle visait à régulariser des travaux entrepris. Le moyen d’erreur de droit soulevé par la SCI du Domaine doit donc être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que la SCI du Domaine n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fins d’annulation présentées par la SCI du Domaine, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite les conclusions à fins d’injonction présentées par la requérante ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Still, qui n’est pas la partie perdante, la somme que la SCI du Domaine demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Still une somme au titre des frais exposés par la SCI du Domaine et non compris dans les dépens.


D E C I D E :


Article 1er : La requête présentée par la SCI du Domaine est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Still sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI du Domaine et à la commune de Still.

Délibéré après l’audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Wurtz, président,
- Mme Bauer, présidente-assesseure,
- M. Berthou, premier conseiller.



Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.

Le rapporteur,

Signé : D. BERTHOU
Le président,

Signé : Ch. WURTZ

Le greffier,

Signé : F. LORRAIN


La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
Le greffier,


F. LORRAIN