Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-22PA03175

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

L'Association Equistratis, M. C D, M. F E, M. B H et M. G A ont demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, sous le n° 2018469, d'annuler la décision née du silence gardé par le Premier ministre, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et le ministre chargé des comptes publics sur la demande à l'Etat, par lettre du 6 août 2020, d'exercer ses pouvoirs en vue de rétablir le bon fonctionnement de la filière équine et lui permettre de faire face à la crise sanitaire et d'enjoindre à l'Etat de prendre les mesures nécessaires pour rétablir le bon fonctionnement de la filière équine et du secteur des courses et, d'autre part, sous le n° 2018471 de condamner l'État à leur verser les sommes respectives de 651 810 euros pour M. D, 198 264 euros pour M. E, 155 276 euros pour M. H et 1 euro pour l'association Equistratis, en réparation de leurs préjudices.

Par un jugement nos 2018469 et 2018471 du 12 mai 2022, le tribunal administratif de Paris a donné acte du désistement de M. G A des deux instances et a rejeté les demandes présentées par les autres requérants.

Procédure devant la cour :

Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif, des mémoires complémentaires enregistrés les 12 juillet 2022, 16 août 2022, 19 juillet 2023 et 13 octobre 2023 et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 8 avril 2024, l'association Equistratis, M. D, M. E et M. H, représentés par la SCP Bauler-Violas-Feschotte-Debois-Sebagh, demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du 12 mai 2022 du tribunal administratif de Paris ;

2°) de faire droit aux conclusions présentées devant ce tribunal ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le tribunal a commis plusieurs erreurs de droit en retenant la nécessité de l'existence d'une faute lourde, en ne retenant pas un cumul d'erreurs successives et en déduisant à tort du rejet des conclusions indemnitaires, le rejet des conclusions d'excès de pouvoir ;

- alors que la filière hippique est structurellement en crise, l'Etat a commis des fautes lors de l'exercice de sa tutelle, notamment face au refus des sociétés mères de souscrire un prêt garanti par l'Etat durant la crise sanitaire ;

- il a également commis une faute en ne remédiant pas aux difficultés que posent les grands parieurs internationaux ;

- alerté sur la question de l'utilisation des gains non-réclamés au PMU pour le financement des retraites de la filière, l'Etat n'a pas agi ;

- l'Etat ne met pas suffisamment de moyens pour exercer sa tutelle ;

- après annulation du jugement, les requérants renvoient expressément aux moyens soulevés devant la juridiction de première instance.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 octobre 2022, et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative enregistré le 19 mars 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- l'association Equistratis ne justifie pas d'un intérêt à agir dans le cadre de la demande indemnitaire de première instance ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2022, le ministre de l'intérieur des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- c'est à tort que la demande a été adressée au ministre de l'intérieur qui n'est pas l'autorité compétente ;

- il s'en remet aux écritures du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

La clôture d'instruction a été fixée le 15 octobre 2023 par une ordonnance du 1er août 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux ;

- le décret n°97-456 du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Laforêt, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique,

- les observations de Me Sebagh avocat de l'association Equistratis, de M. D, de M. E et de M. H.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Equistratis, M. C D, M. F E et M. B H ont demandé à l'Etat, par un courrier du 6 août 2020 adressé au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au ministre chargé des comptes public, de prendre des mesures propres à rétablir le bon fonctionnement de la filière hippique et à lui permettre de faire face à la crise sanitaire. Par une seconde lettre du même jour, les requérants ont demandé à l'Etat l'indemnisation de leurs préjudices. Les requérants font appel du jugement du 12 mai 2022 en tant que le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes d'annulation de la décision implicite de rejet et d'indemnisation.

Sur la régularité du jugement :

2. Eu égard à l'office du juge d'appel, qui est appelé à statuer d'une part sur la régularité de la décision des premiers juges et d'autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, les moyens tirés de ce que le tribunal administratif aurait commis des erreurs de droit en retenant la nécessité de l'existence d'une faute lourde, en ne retenant pas un cumul d'erreurs successives et en déduisant à tort du rejet des conclusions indemnitaires le rejet des conclusions d'excès de pouvoir sont inopérants et ne peuvent donc qu'être écartés.

Sur les dispositions applicables :

3. D'une part, aux termes de l'article 1er de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux : " Aucun champ de courses ne peut être ouvert sans l'autorisation préalable du ministre de l'agriculture ". Son article 2 dispose : " Sont seules autorisées les courses de chevaux ayant pour but exclusif l'amélioration de la race chevaline et organisées par des sociétés dont les statuts sociaux auront été approuvés par le ministre de l'agriculture. / Ces sociétés participent, notamment au moyen de l'organisation des courses de chevaux, au service public d'amélioration de l'espèce équine et de promotion de l'élevage, à la formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin ainsi qu'au développement rural. / Dans chacune des deux spécialités, course au galop et course au trot, une de ces sociétés de courses de chevaux est agréée comme société-mère. Chaque société-mère exerce sa responsabilité sur l'ensemble de la filière dépendant de la spécialité dont elle a la charge. Elle propose notamment à l'approbation de l'autorité administrative le code des courses de sa spécialité, délivre les autorisations qu'il prévoit, veille à la régularité des courses par le contrôle des médications, tant à l'élevage qu'à l'entraînement, et attribue des primes à l'élevage. / Les obligations de service public incombant aux sociétés-mères et les modalités de leur intervention sont définies par décret ". Son article 3 prévoit que " Le budget annuel et les comptes de toute société de courses sont soumis à l'approbation et au contrôle des ministres de l'agriculture et de l'économie et des finances ". L'article 5 dispose : " () les sociétés remplissant les conditions prescrites par l'article 2 peuvent, en vertu d'une autorisation spéciale et toujours révocable du ministre chargé de l'agriculture et moyennant le versement des prélèvements légaux, organiser le pari mutuel () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 1er décret du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel : " Les sociétés de courses de chevaux sont régies par les dispositions de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association dans la mesure où ces dispositions ne sont pas contraires à celles de la loi du 2 juin 1891 susvisée et des règlements pris pour son application. / Les sociétés de courses ont pour objet l'organisation des courses de chevaux et des activités directement liées à cet objet ou à l'exploitation des installations dont elles sont propriétaires ou pour lesquelles elles sont habilitées par la loi. / Les statuts des sociétés de courses autres que les sociétés mères doivent être conformes à des statuts types arrêtés par le ministre chargé de l'agriculture. Ils sont transmis à ce ministre et entrent en vigueur, s'il n'y fait pas opposition, dans un délai de deux mois. / Les statuts des sociétés mères sont approuvés par le ministre chargé de l'agriculture ". L'article 2 du décret précise que " Dans chacune des deux spécialités, courses au galop et courses au trot, une société est agréée par le ministre chargé de l'agriculture comme société mère de courses de chevaux. () ". L'article 12 de ce décret fixe les compétences de ces sociétés mères. L'article 27 dispose que : " Les sociétés de courses autorisées à organiser le pari mutuel hors les hippodromes, dans les conditions fixées par l'article 5 de la loi du 2 juin 1891 susvisée, en confient la gestion, pour leur compte, à un groupement d'intérêt économique constitué entre elles dans les conditions fixées par le titre V du livre II du code de commerce. Les statuts de cet organisme, dénommé "Pari mutuel urbain" (PMU), et leurs modifications, sont approuvés par le ministre chargé de l'agriculture et le ministre chargé du budget ".

Sur le recours pour excès de pouvoir :

5. Il appartient aux seules autorités compétentes de déterminer, parmi les mesures juridiques, financières, techniques ou d'organisation qui sont susceptibles d'être prises, celles qui sont les mieux à même d'assurer le respect des obligations qui leur incombent. Le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d'illégalité au seul motif que la mise en œuvre de cette mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations. Il ne saurait en aller autrement que dans l'hypothèse où l'édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire au respect de l'obligation en cause et où l'abstention de l'autorité compétente exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée.

6. Il résulte de l'article 2 de la loi du 2 juin 1891, dans sa rédaction résultant de la loi du 12 mai 2010, que le législateur a entendu mettre en place un service public d'amélioration de l'espèce équine et de promotion de l'élevage. Toutefois, ni les dispositions de cette loi ni de celles du décret du 5 mai 1997 n'imposent à l'Etat des obligations pour la préservation de ce service public, en particulier à travers l'organisation des courses de chevaux, dont la méconnaissance serait sanctionnable par le juge de l'excès de pouvoir.

7. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision implicite de rejet de leur demande tendant à ce que l'Etat prenne des mesures propres à rétablir le bon fonctionnement de la filière hippique et à lui permettre de faire face à la crise sanitaire.

Sur les conclusions aux fins d'indemnisation :

8. Il résulte des dispositions de la loi du 2 juin 1891 et du décret du 5 mai 1997 que le Pari mutuel urbain (PMU) est constitué sous la forme d'un groupement d'intérêt économique à but non lucratif dont sont membres notamment les deux sociétés mères, France Galop et la société d'encouragement à l'élevage du cheval français (SECF), également connue sous le nom de société Le Trot, ainsi que d'autres sociétés de courses régionales. L'association requérante ainsi que les éleveurs ou entraineurs de chevaux de course requérants demandent à l'Etat de les indemniser des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'absence de mesures structurelles, de mesures conjoncturelles liées à la crise sanitaire de covid-19 et à l'absence d'exercice du pouvoir de tutelle et de contrôle.

9. D'une part, il résulte de l'instruction que si les sociétés de courses sont soumises à un contrôle étroit du ministère de l'agriculture notamment en ce qui concerne leurs agréments et l'approbation des statuts des sociétés mères, ces dernières, ainsi que le PMU, disposent d'une autonomie économique et financière, quand bien même leur budget est soumis à une approbation étatique, et d'une autonomie de gestion au regard notamment de la composition de leurs conseils d'administrations et des pouvoirs qui leur sont conférés par l'article 12 du décret du 5 mai 1997. Par suite, la responsabilité de l'Etat pour faute ne saurait être recherchée qu'au regard de l'exercice de son pouvoir de tutelle et de contrôle sur les deux sociétés mères et non au regard de carences alléguées du PMU et des sociétés mères à prendre les " mesures nécessaires " pour remédier aux difficultés d'ordre structurel de la filière. Ainsi ne peuvent être qu'écartés, les moyens relatifs aux encouragements versés aux socio-professionnels générés par leurs résultats aux courses, aux coûts de fonctionnement des structures, à la régulation des paris émanant des grands parieurs internationaux, à la question de l'utilisation des gains non-réclamés au PMU pour le financement des retraites de la filière, aux choix des types de paris et au développement des jeux en ligne. Il en est de même, concernant les difficultés liées à la crise sanitaire, les requérants reprochant à ces mêmes sociétés mères de ne pas avoir souscrit à un prêt garanti par l'Etat.

10. D'autre part, si les requérants soutiennent que l'Etat aurait méconnu ses obligations liées à sa tutelle, ils n'établissent pas que l'action de l'Etat aurait été insuffisante à ce titre. En effet, il ressort des pièces produites en première instance que l'Etat exerce sa tutelle budgétaire en validant les budgets des sociétés mères qui comprennent des pistes pour redresser la filière équine. La circonstance, au demeurant non établie, que l'ensemble des mesures n'aient pas été à la hauteur pour remédier aux difficultés est sans incidence sur l'exercice du pouvoir de tutelle. Il résulte également de l'instruction, ainsi que l'ont jugé les premiers juges qu'un bureau est dédié à la filière équine et aux courses au sein du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et que le contrôle budgétaire s'exerce par la présence, sans droit de vote, d'un contrôleur général économique et financier au sein du conseil d'administration du GIE PMU. En outre, les sociétés mères font l'objet d'un contrôle de la part de l'inspection générale des finances et du contrôle général économique et financier, en vertu de l'article 35 du décret du 5 mai 1997. S'agissant de la police des jeux, l'État a choisi de créer une autorité administrative indépendante, l'autorité nationale des jeux, par la voie de l'ordonnance du 2 octobre 2019 réformant la régulation des jeux d'argent et de hasard. Les requérants ne remettent pas en cause en appel ces constatations ainsi que celles relatives à la régularité des actes des sociétés mères. Par suite, l'Etat, qui n'a méconnu aucune obligation dans la gestion du service public d'amélioration de l'espèce équine et de promotion de l'élevage ainsi que cela a été dit au point 6 de l'arrêt, n'a pas non plus commis de faute dans l'exercice de son pouvoir de tutelle.

11. Enfin, à supposer que les requérants recherchent la responsabilité sans faute de l'Etat, ils ne démontrent ni le caractère anormal ni le caractère spécial des préjudices allégués.

12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il ne soit besoin de statuer sur la demande du ministre de l'intérieur d'être mis hors de cause ou sur la recevabilité de la demande de première instance de l'association Equistratis, les requérants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, en la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de l'association Equistratis et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Equistratis, à M. C D, à M. F E, à M. B H, au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, au ministre de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 4 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Bonifacj, présidente de chambre,

- M. Niollet, président assesseur,

- M. Laforêt, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 septembre 2025.

Le rapporteur,

E. Laforêt La présidente,

J. Bonifacj

La greffière,

E. Tordo

La République mande et ordonne au la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.