Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-21VE01684

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B C a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 128 502 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 16 avril 2019 en réparation des préjudices moraux et des troubles dans les conditions d'existence qu'il estime avoir subis du fait de la violation suffisamment caractérisée du droit de l'Union européenne constituée par le défaut de transposition des dispositions des articles 26, 27, 28, 32 et 34 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 dite " qualification " dans le délai imparti ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1910366 du 15 avril 2021, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 10 juin 2021, M. C, représenté par Me Lebrun, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision de rejet de sa demande indemnitaire préalable ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 128 502 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 16 avril 2019, en réparation des préjudices moraux et des troubles dans ses conditions d'existence qu'il estime avoir subis du fait de la violation suffisamment caractérisée du droit de l'Union européenne, constituée par le défaut de transposition des dispositions des directives 26, 27, 28, 32 et 34 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 dite " qualification " dans le délai imparti ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. C soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne vise pas le mémoire en réplique enregistré le 21 mars 2021 ;

- il est insuffisamment motivé, dès lors que celui-ci n'explique pas en quoi il n'établirait pas que les précisions et obligations de moyens résultant de la directive 2011/95/UE nécessiteraient d'être transposées et que les préjudices dont il se prévaut n'auraient pas été causés par le défaut de transposition ;

- la responsabilité de l'Etat est engagée pour défaut de transposition dans le délai imparti des dispositions des articles 26, 27, 28, 32 et 34 de la directive 2011/95/UE, qui confèrent des droits aux particuliers, constitutif d'une violation suffisamment caractérisée du droit de l'Union européenne ;

- la responsabilité de l'Etat est engagée, dès lors que le rejet de son recours indemnitaire préalable méconnaît les stipulations des articles 8 et 14, ainsi que le protocole n° 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales concernant le préjudice moral résultant de l'impossibilité d'obtenir un logement, et les stipulations des articles 8 et 14, ainsi que l'article 2 du premier protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales concernant le préjudice résultant du trouble dans les conditions d'existence lié à la formation et à l'emploi ;

- ce défaut de transposition et la méconnaissance des stipulations de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales lui ont causé directement des dommages certains et actuels ;

- il est fondé à demander l'indemnisation d'un préjudice moral résultant de son impossibilité à obtenir un logement qu'il évalue à 25 000 euros et d'un préjudice résultant d'un trouble dans les conditions d'existence, provoqué par les démarches qu'il a dû effectuer, les sommes qu'il a dû engager pour trouver à se loger, ainsi que ses conditions de vie précaires qu'il évalue à 25 000 euros ;

- il est fondé à demander l'indemnisation d'un préjudice résultant d'un trouble dans les conditions d'existence provoqué par son impossibilité à intégrer une formation en droit ou en langue française et à accéder à un emploi ainsi qu'au titre de sa perte de chance d'accéder à un emploi qu'il évalue à 43 502 euros ;

- il est fondé à demander l'indemnisation d'un préjudice résultant d'un trouble dans les conditions d'existence provoqué par l'interruption de ses études depuis son départ de Biélorussie qu'il évalue à 15 000 euros ;

- il est fondé à demander l'indemnisation d'un préjudice moral résultant de son impossibilité à s'intégrer dans la société française qu'il évalue à 20 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré après la clôture de l'instruction le 21 mars 2023, qui n'a pas été communiqué, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la directive 2011/95/UE du Parlement et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code de l'action sociale et des familles ;

- la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- et les conclusions de M. Frémont, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, ressortissant biélorusse, né le 6 juin 1978, qui s'est vu reconnaitre la qualité de réfugié par une décision de la Cour nationale du droit d'asile du 12 octobre 2007, a formé le 14 avril 2019 une demande indemnitaire préalable tendant à l'indemnisation des préjudices nés depuis qu'il s'est vu reconnaître le bénéfice de la protection internationale du défaut de transposition des articles 26, 27, 28, 32 et 34 de la directive 2011/95/UE dite " qualifications " du 13 décembre 2011, reçue par le Secrétaire général du Gouvernement le 16 avril 2019, qui a fait l'objet d'un rejet implicite le 16 juin 2019. M. C demande à la Cour d'annuler le jugement n° 1910366 du 15 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 128 502 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision [] contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. ".

3. Il résulte de l'instruction que le tribunal administratif de Cergy-Pontoise s'est abstenu de viser le mémoire en réplique produit devant lui par le demandeur le 21 mars 2021, avant que n'intervienne la clôture d'instruction. Toutefois, d'une part, si le demandeur répondait dans ce mémoire aux fins de non-recevoir et à l'exception de prescription quadriennale soulevées en défense, et alors même qu'il n'apportait aucun élément de fait nouveau, il résulte de l'instruction que les premiers juges ne se sont pas fondés sur celles-ci pour rejeter sa demande. D'autre part, si le requérant soutient que le mémoire en réplique du 21 mars 2021 comportait des développements et de nouvelles pièces justifiant l'existence d'un préjudice, il résulte de l'instruction que les premiers juges ont rejeté sa demande, non au motif que le préjudice n'était pas établi, mais au motif que la condition d'engagement de la responsabilité de l'administration n'était pas remplie. Par suite, la circonstance que le jugement attaqué ne comporte pas le visa du mémoire enregistré le 21 mars 2021 est, en l'espèce, sans incidence sur sa régularité.

4. En second lieu, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments du requérant, ont suffisamment exposé les considérations de droit et de fait pour lesquelles ils ont estimé que les articles 26, 27, 28, 32 et 34 de la directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011 n'apportaient pas de modifications de fond par rapport à la directive 2004/83/CE du 29 avril 2004 et que le requérant n'établissait pas que les précisions et obligations de moyen résultant de la seule directive 2011/95/UE nécessitaient d'être transposées par une loi ou des actes réglementaires.

Sur les conclusions indemnitaires :

S'agissant des préjudices résultant de l'impossibilité d'obtenir un logement :

5. En premier lieu, aux termes de l'article 32 de la directive 2011/95/UE du Parlement et du Conseil du 13 décembre 2011 intitulé " Accès au logement " : " /1. Les États membres veillent à ce que les bénéficiaires d'une protection internationale aient accès à un logement dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficient les ressortissants d'autres pays tiers résidant légalement sur leur territoire. /2. Tout en autorisant la pratique nationale consistant à disperser les bénéficiaires d'une protection internationale, les États membres s'efforcent de mettre en œuvre des politiques destinées à prévenir toute discrimination à l'égard des bénéficiaires d'une protection internationale et à garantir l'égalité des chances en matière d'accès au logement. " Aux termes de l'article L. 349-1 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile : " Les étrangers s'étant vu reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire en application du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile peuvent bénéficier d'un hébergement en centre provisoire d'hébergement. " Aux termes de l'article L. 751-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction issue de la même loi : " L'étranger qui a obtenu le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire en application du présent livre VII et a signé le contrat d'accueil et d'intégration prévu à l'article L. 311-9 bénéficie d'un accompagnement personnalisé pour l'accès à l'emploi et au logement. / A cet effet, l'autorité administrative conclut avec les collectivités territoriales et les autres personnes morales concernées ou souhaitant participer à cet accompagnement une convention prévoyant les modalités d'organisation de celui-ci ".

6. La transposition en droit interne des directives de l'Union européenne, qui est une obligation résultant du Traité instituant la Communauté européenne, revêt, en outre, en vertu de l'article 88-1 de la Constitution, le caractère d'une obligation constitutionnelle. Pour chacun de ces deux motifs, il appartient au juge national, juge de droit commun de l'application du droit de l'Union européenne, de garantir l'effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation à l'égard des autorités publiques. Tout justiciable peut en conséquence demander l'annulation des dispositions règlementaires qui seraient contraires aux objectifs définis par les directives et, pour contester une décision administrative, faire valoir, par voie d'action ou par voie d'exception, qu'après l'expiration des délais impartis, les autorités nationales ne peuvent ni laisser subsister des dispositions réglementaires, ni continuer de faire application des règles, écrites ou non écrites, de droit national qui ne seraient pas compatibles avec les objectifs définis par les directives. En outre, tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires.

7. Si le requérant soutient qu'il attend depuis la fin de l'année 2013 que lui soit proposé un logement décent, il ressort des dispositions précitées de l'article 32 de la directive 2011/95/UE que les Etats membres, qui doivent s'assurer que les bénéficiaires d'une protection internationale ne soient pas discriminés dans l'accès au logement, n'ont pas au demeurant l'obligation de leur fournir un logement. En tout état de cause, il résulte des dispositions des articles L. 349-1 du code de l'action sociale et des familles et de l'article L. 751-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans leur rédaction issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile et prise en vue d'assurer la transposition de la directive du 13 décembre 2011, que les bénéficiaires d'une protection internationale ont accès à des centres d'hébergement et bénéficient d'un accompagnement personnalisé pour l'accès au logement. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'article 32 de la directive 2011/95/UE n'aurait pas été transposé en droit interne.

8. En second lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Aux termes de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. "

9. A supposer que le requérant soutienne que la méconnaissance par l'Etat des stipulations précitées est de nature à engager sa responsabilité, il est constant qu'il a bénéficié du versement du revenu de solidarité active depuis le 20 janvier 2012 et qu'il est logé dans une chambre à Paris depuis le mois d'octobre 2013. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que l'Etat a méconnu les stipulations précitées des articles 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

10. Il résulte de ce qui précède que, l'intéressé n'est pas fondé à obtenir la réparation d'un préjudice moral et d'un préjudice résultant des troubles dans les conditions d'existence du fait de l'impossibilité d'obtenir un logement.

S'agissant des préjudices résultant des troubles dans les conditions d'existence du fait de l'impossibilité d'accéder à une formation et à un emploi, ainsi qu'à l'interruption des études :

11. En premier lieu, aux termes de l'article 26 de la directive 2011/95/UE du Parlement et du Conseil du 13 décembre 2011 : " Accès à l'emploi / 1. Les États membres autorisent les bénéficiaires d'une protection internationale à exercer une activité salariée ou non salariée, sous réserve des règles généralement applicables dans le secteur d'activité concerné et dans les services publics, immédiatement après que la protection a été octroyée. /2. Les États membres veillent à ce que des activités telles que des possibilités de formation liée à l'emploi pour les adultes, des actions de formation professionnelle, y compris des formations pour améliorer les compétences, des expériences pratiques sur le lieu de travail et des services de conseil fournis par les agences pour l'emploi soient offertes aux bénéficiaires d'une protection internationale dans des conditions équivalentes à celles applicables à leurs ressortissants. /3. Les États membres s'efforcent de faciliter le plein accès des bénéficiaires d'une protection internationale aux activités visées au paragraphe 2. /4. La législation nationale s'applique en ce qui concerne les rémunérations, l'accès aux régimes de sécurité sociale liés aux activités professionnelles salariées ou non salariées, ainsi que les autres conditions relatives à l'emploi. " Aux termes de l'article 27 de la même directive : " Accès à l'éducation/1. Les États membres accordent le plein accès au système d'éducation à tous les mineurs qui se sont vu octroyer une protection internationale, et ce dans les mêmes conditions qu'à leurs ressortissants. /2. Les États membres permettent aux adultes qui se sont vu octroyer une protection internationale d'avoir accès au système éducatif général ainsi qu'au perfectionnement ou à la reconversion professionnelle dans les mêmes conditions qu'aux ressortissants de pays tiers résidant légalement sur leur territoire. " Aux termes de l'article 28 de la même directive : " Accès aux procédures de reconnaissance des qualifications/1. Les États membres garantissent l'égalité de traitement entre les bénéficiaires d'une protection internationale et leurs ressortissants dans le cadre des procédures existantes de reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres de formation étrangers. /2. Les États membres s'efforcent de faciliter le plein accès des bénéficiaires d'une protection internationale qui ne sont pas en mesure de fournir des preuves documentaires de leurs qualifications aux systèmes appropriés d'évaluation, de validation et d'accréditation de leur formation antérieure. Les mesures prises à cet effet sont conformes à l'article 2, paragraphe 2, et à l'article 3, paragraphe 3, de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. " Aux termes de l'article L. 311-5-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile : " L'étranger auquel la qualité de réfugié est reconnue par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ou la Cour nationale du droit d'asile est admis à souscrire une demande de délivrance de carte de résident. / Dans un délai de huit jours à compter de sa demande, il est mis en possession d'un récépissé de demande de titre de séjour, qui vaut autorisation de séjour d'une durée de validité de six mois renouvelable et qui porte la mention "reconnu réfugié". / Ce récépissé confère à son titulaire le droit d'exercer la profession de son choix dans les conditions prévues à l'article L. 314-4. ".

12. Aux termes de l'article 2 du premier protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Nul ne peut se voir refuser le droit à l'instruction. L'Etat, dans l'exercice des fonctions qu'il assumera dans le domaine de l'éducation et de l'enseignement, respectera le droit des parents d'assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques ".

13. Si le requérant soutient qu'il a été victime de discriminations dans l'accès à certaines formations en raison de son statut de réfugié, il ne produit à l'appui de ses allégations que des copies d'écran du menu déroulant contenant les noms et adresses mails des destinataires d'un courriel de refus d'admission au sein d'une formation en langue française de l'Université Paris-Nanterre, ainsi qu'un témoignage, au demeurant peu circonstancié. En outre, si le requérant soutient qu'il n'a reçu aucun financement de la part de Pôle emploi en vue d'effectuer des formations, il ne produit aucune pièce permettant d'apprécier le bien-fondé de ses allégations. Enfin, il résulte de l'instruction qu'il a été présélectionné au diplôme universitaire " Sorbonne, Langues, Humanités et citoyennetés " le 11 mai 2017, et admis au programme Wintegreat de l'ESCP Europe le 10 septembre 2017.

14. En second lieu, M. C ne démontre pas en quoi la transposition incorrecte de la directive du 13 décembre 2011, à la supposer établie, l'aurait privé de l'accès à un emploi. En tout état de cause, s'il soutient que les articles 26, 27 et 28 de la directive du 13 décembre 2011 ont fait l'objet d'une transposition incorrecte, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 311-5-1 et de l'article L. 751-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans leur rédaction issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile et prise en vue d'assurer la transposition de la directive du 13 décembre 2011, que les bénéficiaires d'une protection internationale ont le droit d'exercer la profession de leur choix et bénéficient d'un accompagnement personnalisé pour l'accès à l'emploi. En outre, l'intéressé n'est pas fondé à soutenir que son droit à l'instruction résultant des stipulations précitées de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales aurait été méconnu. Par suite, il n'est pas fondé à demander la réparation des préjudices allégués résultant des troubles dans les conditions d'existence à raison de l'interruption de ses études et de l'impossibilité d'accéder à une formation et à un emploi.

S'agissant du préjudice moral résultant de l'impossibilité de s'intégrer dans la société française :

15. Aux termes de l'article 34 de la de la directive 2011/95/UE du Parlement et du Conseil du 13 décembre 2011 : " Accès aux dispositifs d'intégration/Afin de faciliter l'intégration des bénéficiaires d'une protection internationale dans la société, les États membres leur garantissent l'accès aux programmes d'intégration qu'ils jugent appropriés de manière à tenir compte des besoins spécifiques des bénéficiaires du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire, ou créent les conditions préalables garantissant l'accès à ces programmes. " Aux termes de l'article L. 349-2 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile : " I. - Les centres provisoires d'hébergement ont pour mission d'assurer l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement linguistique, social, professionnel et juridique des personnes qu'ils hébergent, en vue de leur intégration. / II. - Les centres provisoires d'hébergement coordonnent les actions d'intégration des étrangers s'étant vu reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire en application du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile présents dans le département. / III. - Pour assurer l'intégration des publics qu'ils accompagnent, les centres provisoires d'hébergement concluent des conventions avec les acteurs de l'intégration ".

16. Il résulte des dispositions de l'article 34 de la directive du 13 décembre 2011 que les Etats membres ont non pas l'obligation d'intégrer les bénéficiaires d'une protection internationale, mais celle de leur permettre d'accéder à des programmes en vue de faciliter une telle intégration.

17. Si le requérant soutient que les dispositions de l'article 34 de la directive du 13 décembre 2011 auraient fait l'objet d'une transposition incorrecte, il résulte des dispositions de l'article L. 349-2 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile et prise en vue d'assurer la transposition de la directive du 13 décembre 2011 que les centres d'hébergement accueillant les bénéficiaires d'une protection internationale ont pour mission de leur apporter un accompagnement aussi bien linguistique, que social, professionnel et juridique, et de conclure des conventions avec les acteurs de l'intégration. Par ailleurs, s'il résulte de l'instruction que la directive du 13 décembre 2011, qui devait être transposée au plus tard le 21 décembre 2013, ne l'a été que le 29 juillet 2015 par la loi n° 2015-925, le requérant ne démontre pas l'existence d'un lien de causalité entre le préjudice dont il se prévaut et transposition tardive de cette directive. Par suite, M. C n'est pas fondé à demander la réparation du préjudice moral résultant de l'impossibilité de s'intégrer dans la société française.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à se plaindre que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, en application des dispositions énoncées par l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions y afférentes présentées par M. C ne peuvent donc qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B C et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

M. Mauny, président assesseur,

Mme Houllier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

Le président-rapporteur,

B. A

L'assesseur le plus ancien,

O. MAUNY

La greffière,

C. RICHARD

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,