Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-21VE02392

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SARL Electricité du Centre a demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner l'Etat à lui verser une somme de 30 589 euros en réparation du préjudice financier qu'elle estime avoir subi à raison du refus illégal de lui délivrer l'arrêté de prescriptions complémentaires valant règlement d'eau, d'enjoindre au préfet du Cher de lui délivrer l'arrêté de prescriptions complémentaires valant règlement d'eau et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Par un jugement n° 1902028 du 10 juin 2021, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté cette demande et les conclusions présentées par l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 août 2021 et le 2 décembre 2022, la SARL Electricité du Centre, représentée par Me Marc, avocat, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 233 552 euros, à parfaire à la date de l'arrêt à intervenir, en réparation du préjudice financier qu'elle estime avoir subi ;

3°) d'enjoindre à l'Etat de lui délivrer l'arrêté de prescriptions complémentaires valant règlement d'eau ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance.

Elle soutient que :

- elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

- sa requête d'appel a été introduite dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement attaqué ;

- la cour administrative d'appel de Versailles est territorialement compétente ;

- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le dossier du porter-à-connaissance était incomplet ; le dossier n'avait pas à inclure une autorisation du gestionnaire des ouvrages permettant de dériver les eaux de l'Yèvre jusqu'au Moulin de l'Abricot ; la présentation de la répartition des débits et de leurs incidences était suffisante ; le dossier de demande n'avait pas à justifier d'un débit suffisant à l'aval du Moulin de l'Abattoir ;

- le débit de 2,5 m3/s n'est pas, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, le débit qui entre dans le ruisseau A, mais la consistance du droit d'eau du Moulin de l'Abricot telle qu'elle a été reconnue en 1855 ;

- le tribunal administratif s'est trompé en indiquant que le débit réservé au ruisseau A serait insuffisant ;

- c'est à tort que les premiers juges ont refusé d'appliquer le I du L. 214-18 code de l'environnement ;

- l'arrêté attaqué est entaché de détournement de pouvoir ;

- elle a subi un préjudice financier direct et certain correspondant au chiffre d'affaire qu'elle aurait réalisé à compter du 1er novembre 2018.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 novembre 2022 et le 24 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le dossier présenté par la SARL Electricité du Centre est incomplet dès lors qu'il ne contient pas l'autorisation des gestionnaires des ouvrages permettant d'assurer le débit du ruisseau de Bas de Grange en méconnaissance de l'article 14 de l'arrêté du 11 septembre 2015 ;

- ce dossier ne contient pas une justification suffisante de la répartition des débits au regard des incidences sur les milieux aquatiques, en méconnaissance de l'article 20 de l'arrêté du 11 septembre 2015 ;

- c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que l'article L. 214-18 du code de l'environnement n'était pas applicable et que l'article L. 211-1 du même code n'avait pas été méconnu ;

- aucune faute n'ayant été commise, le préjudice allégué ne pourra être indemnisé ;

- il n'existe aucun lien de causalité entre les fautes alléguées et les préjudices invoqués par la SARL Electricité du Centre ;

- en tout état de cause, le quantum de ce préjudice n'est pas justifié.

Par une ordonnance du 23 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 7 juin 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire, enregistré le 28 juin 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code de l'environnement ;

- loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ;

- l'arrêté du 11 septembre 2015 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux installations, ouvrages, épis et remblais soumis à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'environnement et relevant de la rubrique 3.1.1.0. de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Houllier,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Ghiboust, substituant Me Marc, pour la SARL Electricité du Centre.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL Electricité du Centre a acquis le moulin de l'Abricot, implanté sur le ruisseau dit A ", le 1er août 2013. Le 15 juillet 2018, elle a porté à la connaissance du préfet du Cher un dossier en vue de la remise en eau de la chute de cet ouvrage sur le fondement de l'article R. 214-18-1 du code de l'environnement. Par des courriers des 3 août 2018, 12 septembre 2018 et 5 novembre 2018, le préfet du Cher a refusé d'édicter un arrêté de prescriptions complémentaires valant règlement d'eau en invoquant le caractère incomplet du porter-à-connaissance transmis. Cette société demande à la Cour d'annuler le jugement n° 1902028 du 10 juin 2021 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation du préjudice financier qu'elle estime avoir subi en raison de ces refus.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

2. Le II de l'article L. 214-6 du code de l'environnement dispose que : " Les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d'une législation ou réglementation relative à l'eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés en application des dispositions de la présente section. Il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre ". En vertu du VI du même article, " les installations, ouvrages et activités visés par les II, III, et IV sont soumis aux dispositions de la présente section ". Entrent dans le champ de l'article L. 214-6 les installations hydrauliques qui, autorisées à la date du 18 octobre 1919 et dont la puissance ne dépasse pas 150 kilowatts, demeurent, en vertu des dispositions du dernier alinéa de l'article 18 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'énergie hydroélectrique, aujourd'hui codifiées à l'article L. 511-9 du code de l'énergie, autorisées conformément à leur titre. Il en résulte que ces installations sont soumises, pour leur exploitation, aux dispositions des articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement, qui définissent le régime de la police de l'eau, notamment à celles qui définissent les conditions dans lesquelles, en vertu de l'article L. 214-4, l'autorisation peut être abrogée ou modifiée sans indemnisation. Toutefois, dès lors que les autorisations délivrées avant le 18 octobre 1919 réglementaient des droits à l'usage de l'eau qui avaient la nature de droits réels immobiliers antérieurement acquis par les propriétaires des installations hydrauliques, le droit à l'usage de l'eau, distinct de l'autorisation de fonctionnement de l'installation mais attaché à cette installation, ne se perd que lorsque la force motrice du cours d'eau n'est plus susceptible d'être utilisée par son détenteur, du fait de la ruine ou du changement d'affectation des ouvrages essentiels destinés à utiliser la pente et le volume de ce cours d'eau. L'abrogation de l'autorisation susceptible d'être prononcée sur le fondement du II de l'article L. 214-4 du code de l'environnement est ainsi sans incidence sur le maintien du droit d'usage de l'eau attaché à l'installation.

3. Aux termes de l'article R. 214-18-1 du code de l'environnement : " I. - Le confortement, la remise en eau ou la remise en exploitation d'installations ou d'ouvrages existants fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919 pour une puissance hydroélectrique inférieure à 150 kW sont portés, avant leur réalisation, à la connaissance du préfet avec tous les éléments d'appréciation. / II. - Le préfet, au vu de ces éléments d'appréciation, peut prendre une ou plusieurs des dispositions suivantes : / 1° Reconnaître le droit fondé en titre attaché à l'installation ou à l'ouvrage et sa consistance légale ou en reconnaître le caractère autorisé avant 1919 pour une puissance inférieure à 150 kW ; / 2° Constater la perte du droit liée à la ruine ou au changement d'affectation de l'ouvrage ou de l'installation ou constater l'absence d'autorisation avant 1919 et fixer, s'il y a lieu, les prescriptions de remise en état du site ; / 3° Modifier ou abroger le droit fondé en titre ou l'autorisation en application des dispositions du II ou du II bis de l'article L. 214-4 ; / 4° Fixer, s'il y a lieu, des prescriptions complémentaires dans les formes prévues à l'article R. 181-45 ".

4. Messieurs Larchevêque et Lelièvre ont été autorisés par des arrêtés du 11 septembre 1855 et du 18 août 1877 à créer une usine, dénommée le moulin de l'Abricot, destinée à scier le bois et broyer le plâtre sur le ruisseau de Bas de Grange à Vierzon. Ce droit d'eau ayant été fondé avant le 16 octobre 1919 pour une puissance hydroélectrique inférieure à 150 kW, la remise en eau du moulin de l'Abricot est soumise aux dispositions de l'article R. 214-18-1 du code de l'environnement.

En ce qui concerne la responsabilité :

5. En premier lieu, il ressort des courriers du 3 août, 12 septembre et 5 novembre 2018 que le préfet du Cher a estimé que le dossier de porter-à-connaissance était incomplet en relevant, notamment, que, d'une part, " les prélèvement dans la rivière " L'Yèvre " ne sont pas définis en fonction des débits de l'Yèvre et leurs incidences ne sont pas étudiées " et que, d'autre part, la gestion des ouvrages permettant de dériver les eaux de l'Yèvre jusqu'au Moulin de l'Abricot relevant d'autres personnes que le pétitionnaire, il était nécessaire de produire leur accord.

6. D'une part, s'il ne résulte pas des dispositions de l'arrêté du 11 septembre 2015 visé ci-dessus que le pétitionnaire devrait produire une attestation du gestionnaire des ouvrages permettant de dériver l'eau vers l'ouvrage en litige, l'article 14 de cet arrêté indique expressément que les éléments mentionnés par cet arrêté ne sont pas exhaustifs et que " l'autorité administrative peut exiger des éléments complémentaires au regard de l'impact prévisible de l'opération ". L'alimentation en eau du moulin de l'Abricot, qui a été autorisée, ainsi qu'il a été précédemment dit, par un arrêté de 1855, est dérivée du canal de Berry, créé avant cette date, et nécessite la manipulation de plusieurs vannes de tête au niveau de la buse et de l'écluse de Grossoux gérées par la commune de Vierzon. Toutefois, le dossier de porter-à-connaissance mentionnait ces éléments de telle sorte que le préfet du Cher n'était pas dans l'impossibilité, au vu des pièces du dossier, d'édicter un arrêté de prescriptions complémentaires, toujours délivré sous réserve du droit des tiers, même en l'absence d'une convention préalable entre le pétitionnaire et la commune, ou sous réserve d'une prescription spéciale à cet effet.

7. D'autre part, si le préfet du Cher a également opposé au pétitionnaire le caractère incomplet de son dossier faute de pouvoir apprécier la répartition des débits et leurs incidences, il résulte de l'instruction que le dossier de demande contient des éléments précis sur la répartition des débits, complétés par un courrier du 9 novembre 2018, ainsi qu'un chapitre sur les incidences de ces débits sur le milieu naturel aquatique et sur les usages de l'eau, sans qu'une étude technique supplémentaire ne soit nécessaire.

8. Enfin, si le préfet du Cher estime que rien ne permet de garantir un débit suffisant en aval du moulin de l'Abattoir, il résulte de l'arrêté du 24 janvier 2019, spécifique à cet autre moulin, que ce dernier a prévu une répartition des débits tenant compte de la nécessité de préserver un débit suffisant à l'aval de ce moulin, notamment afin de préserver le fonctionnement du moulin de l'Abricot.

9. En deuxième lieu, si le préfet du Cher a estimé que le moulin de l'Abricot ne pouvait prétendre à un droit d'eau supérieur à 2,5 m3/s contrairement à ce qu'indiquait le dossier de porter-à-connaissance, il résulte de ce dossier que le droit d'eau affecté au moulin de l'Abricot est bien évalué à 2,5 m3/s, conformément à l'arrêté d'autorisation du 11 septembre 1855. Le débit de 3m3/s est présenté comme étant celui qui entre dans le ruisseau A, garantissant, en outre, un débit de 0,5 m3/s en aval du moulin de l'Abricot.

10. En troisième lieu, selon l'article L. 214-18 du code de l'environnement : " I.- Tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux au moment de l'installation de l'ouvrage ainsi que, le cas échéant, des dispositifs empêchant la pénétration du poisson dans les canaux d'amenée et de fuite. / Ce débit minimal ne doit pas être inférieur au dixième du module du cours d'eau en aval immédiat ou au droit de l'ouvrage correspondant au débit moyen interannuel, évalué à partir des informations disponibles portant sur une période minimale de cinq années, ou au débit à l'amont immédiat de l'ouvrage, si celui-ci est inférieur. Pour les cours d'eau ou parties de cours d'eau dont le module est supérieur à 80 mètres cubes par seconde, ou pour les ouvrages qui contribuent, par leur capacité de modulation, à la production d'électricité en période de pointe de consommation et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Conseil supérieur de l'énergie, ce débit minimal ne doit pas être inférieur au vingtième du module du cours d'eau en aval immédiat ou au droit de l'ouvrage évalué dans les mêmes conditions ou au débit à l'amont immédiat de l'ouvrage, si celui-ci est inférieur. Toutefois, pour les cours d'eau ou sections de cours d'eau présentant un fonctionnement atypique rendant non pertinente la fixation d'un débit minimal dans les conditions prévues ci-dessus, le débit minimal peut être fixé à une valeur inférieure. () ". Selon l'article L. 215-7 de ce code : " L'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux. / Dans tous les cas, les droits des tiers sont et demeurent réservés ". Aux termes de l'article L. 215-7-1 du même code : " Constitue un cours d'eau un écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l'année. / L'écoulement peut ne pas être permanent compte tenu des conditions hydrologiques et géologiques locales ".

11. La requérante soutenait, en première instance, que le préfet du Cher a commis une erreur de droit en indiquant que le débit maximal entrant dans le ruisseau A était de 2,5 m3/s dès lors que ce débit correspondant exactement au droit d'eau du moulin de l'Abricot cela aboutirait à méconnaître l'article L. 214-18 I du code de l'environnement. Toutefois, il résulte de ce qui précède, que le débit entrant dans le ruisseau A est de 3m3/s dont 2,5m3/s affecté au moulin de l'Abricot. Par suite, un débit minimal suffisant est maintenu en aval de l'ouvrage, sans qu'il soit besoin de répondre au moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 215-7-1 du code de l'environnement alors, au demeurant que la qualification du cours d'eau pour le bras de l'Yèvre sur lequel est implanté le moulin de l'Abricot est acquise.

12. En dernier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet du Cher aurait entaché ses décisions de détournement de pouvoir.

En ce qui concerne le préjudice :

13. Il résulte de ce qui précède que le préfet du Cher ne pouvait se fonder sur le caractère incomplet du dossier de porter-à-connaissance pour refuser d'établir le règlement d'eau permettant la remise en service du moulin de l'Abricot. Cette illégalité fautive a été de nature à créer un préjudice financier pour cette société tiré du manque à gagner en l'absence de remise en eau du moulin de l'Abricot. La SARL Electricité du Centre est donc fondée à obtenir l'indemnisation de sa perte de bénéfice, donc déduction faite des charges, en tenant compte des conditions, et éventuelles restrictions d'exploitation qui auraient dû être déterminées par le règlement d'eau, pour la période débutant au 9 novembre 2018, date à laquelle une dernière pièce complémentaire a été adressée au préfet, jusqu'à la date du présent arrêt ou la date de remise en eau du moulin de l'Abricot si celle-ci est antérieure à la première.

14. L'état du dossier ne permettant pas à la Cour de déterminer le montant des sommes dues sur ces bases à la SARL Electricité du Centre, il y a lieu de renvoyer celle-ci devant l'Etat (préfet du Cher), pour qu'il soit procédé à la liquidation de son préjudice indemnisable, sans qu'il y ait lieu de prononcer une astreinte.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Electricité du Centre est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande et à obtenir la condamnation de l'Etat à l'indemniser du préjudice subi en raison de l'illégalité du refus de délivrer le règlement d'eau afférent au moulin de l'Abricot.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. La requérante, qui sollicite à titre principal l'indemnisation de son préjudice, n'a pas présenté de conclusions à fin d'annulation des décisions du préfet du Cher. Par suite, ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lui délivrer un règlement d'eau sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur l'application des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative :

17. D'une part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de cet article.

18. D'autre part, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par la SAR Electricité du Centre en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Orléans n° 1902028 du 10 juin 2021 est annulé.

Article 2 : La SARL Electricité du Centre est renvoyée devant l'Etat (préfet du Cher) pour le calcul de la somme qui lui est due au titre de la perte de bénéfice à laquelle elle peut prétendre à compter du 9 novembre 2018 jusqu'à la date du présent arrêt conformément aux motifs exposés au point 13.

Article 3 : L'Etat versera à la SARL Electricité du Centre une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la SARL Electricité du Centre est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Electricité du Centre et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet du Cher.

Délibéré après l'audience du 29 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Even, président,

Mme Bonfils, première conseillère,

Mme Houllier, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2023.

La rapporteure,

S. HOULLIERLe président,

B. EVENLa greffière,

F. PETIT-GALLAND

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,