Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-22VE00648

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 18 mars 2022, des pièces enregistrées le 10 août 2023 et des mémoires enregistrés les 6 octobre 2023, 9 janvier et 24 avril 2024, la société Sodalis 2, représentée par Me Debaussart, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 janvier 2022 par lequel le maire de Janville-en-Beauce a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un magasin à l'enseigne Intermarché situé 14 avenue du Général de Gaulle ;

2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de lui délivrer un avis favorable, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, et au maire de la commune de Janville-en-Beauce de lui délivrer le permis de construire ;

3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de statuer à nouveau sur sa demande, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, et au maire de la commune de Janville-en-Beauce de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire.

Elle soutient que :

- l'arrêté en litige est entaché d'une erreur d'appréciation du projet au regard des objectifs et critères mentionnés aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne l'animation de la vie urbaine, la préservation et revitalisation du tissu commercial et l'intégration urbaine compte tenu de l'absence d'impact du projet et de l'existence de logements à proximité du projet ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation du projet au regard des objectifs et critères mentionnés aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne l'accessibilité ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation du projet au regard des objectifs et critères mentionnés aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne l'insertion paysagère et architecturale, et la qualité environnementale.

Par des mémoires enregistrés le 5 juillet 2022, le 12 septembre 2023 et le 4 avril 2024, la commune de Janville-en-Beauce, représentée par Me Galy, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 janvier 2022 par lequel le maire de Janville-en-Beauce a refusé de délivrer à la société Sodalis 2 un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ;

2°) de dire qu'un nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas nécessaire ;

3°) de donner acte à la commune qu'elle accordera le permis au vu de l'arrêt à intervenir.

Elle soutient que :

- l'arrêté en litige, pris sur avis conforme de la Commission nationale d'aménagement commercial, est entaché d'erreurs d'appréciation des effets du projet sur le commerce de proximité, la desserte par les transports en commun, l'insertion paysagère et la qualité architecturale ;

- il n'y a pas lieu d'enjoindre au réexamen du projet par la Commission nationale d'aménagement commercial dès lors qu'elle s'est prononcée sur l'ensemble des objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juillet 2023, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête en soutenant que les moyens ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 4 et 23 avril 2024, la société Deshayes Neuville, représentée par Me Demaret, avocat, conclut au rejet de la requête de la société Sodalis 2 et des conclusions de la commune de Janville-en-Beauce et à ce que soit mise à la charge solidaire de la société Sodalis 2 et de la commune de Janville-en-Beauce une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la commune, partie à l'instance, est tardive, et que les moyens soulevés par la société Sodalis 2 ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la société LIDL qui n'a pas produit de mémoire.

Les parties ont été informées le 2 avril 2024, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la commune de Janville-en-Beauce tendant à l'annulation de l'arrêté de son maire du 27 janvier 2022 portant refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, dès lors que la commune ayant la qualité de partie à l'instance, de telles conclusions intervenues après l'expiration du délai de recours contentieux sont tardives.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Aventino,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Diot pour la société Sodalis 2, de Me Galy pour la commune de Janville-en-Beauce et de Me Demaret pour la société Deshayes Neuville.

Une note en délibéré présentée par la société Deshayes Neuville a été enregistrée le 24 mai 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La société Sodalis 2 a déposé le 2 juin 2021 une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un supermarché à l'enseigne Intermarché de 473 m² de surface de vente supplémentaire, au sein de la zone commerciale du " Bois du loup " à Janville-en-Beauce. La commission départementale d'aménagement commercial d'Eure-et-Loir a émis un avis favorable sur ce projet le 12 août 2021. Saisie d'un recours préalable obligatoire par la société Lidl et la société Deshayes Neuville, la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a rejeté le recours de la société Lidl comme irrecevable et a émis un avis défavorable au projet le 15 décembre 2021. Le maire de Janville-en-Beauce a, par un arrêté du 27 janvier 2022, refusé de délivrer le permis de construire sollicité. La société Sodalis 2 et la commune de Janville-en-Beauce demandent à la cour d'annuler cet arrêté en tant qu'il se prononce sur la demande d'autorisation d'exploitation commerciale.

Sur les conclusions présentées par la commune de Janville-en-Beauce :

2. Alors même qu'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en application des dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme ne peut être légalement délivré par le maire, au nom de la commune, que sur avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial et qu'ainsi cet avis lie le maire s'agissant de l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, la commune d'implantation du projet n'est pas recevable à demander l'annulation pour excès de pouvoir de cet avis qui a le caractère d'acte préparatoire à la décision prise sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Elle est en revanche recevable à contester, par la voie d'un recours pour excès de pouvoir, la décision qu'elle prend sur cette demande en tant seulement qu'elle se prononce sur l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, pour autant qu'elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir.

3. La commune de Janville-en-Beauce, qui est partie à l'instance a, par un mémoire enregistré le 5 juillet 2022, sollicité notamment l'annulation de l'arrêté du 27 juillet 2022 portant refus du permis de construire en tant qu'il porte sur la demande d'autorisation d'exploitation commerciale de la société requérante Sodalis 2. Ces conclusions ayant été présentées après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois, sont tardives et par suite irrecevables.

Sur la légalité de l'arrêté du 27 janvier 2022 :

4. Aux termes de L. 752-6 code de commerce : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. III.-La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. () ".

5. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes.

En ce qui concerne l'objectif d'aménagement du territoire :

6. En premier lieu, les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes.

7. En l'espèce, pour refuser de délivrer l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, la Commission nationale d'aménagement commerciale (CNAC) s'est fondée sur la circonstance que l'extension du supermarché en entrée de ville d'environ 500 m² risquerait de porter atteinte à la vitalité des commerces de centre-bourg des communes de Janville-en-Beauce et de Toury compte tenu du taux de vacance de ces commerces et de leur adhésion au programme de revitalisation " Petites villes de demain ".

8. Néanmoins, il ressort de l'analyse d'impact produite par la société Sodalis 2 et des rapports effectués par la direction départemental des territories d'Eure-et-Loir lors de l'instruction du dossier, avant son passage devant la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) puis la CNAC, que si la vacance commerciale dans la commune de Toury était, à la date de la décision attaquée, de 15 %, elle n'était que de 6 % dans la commune de Janville-en-Beauce d'implantation du projet d'extension. En tout état de cause, aucun local vacant ne concerne une ancienne activité alimentaire. La densité des commerces dédiés à l'alimentaire restera après le projet d'extension inférieure à la moyenne des territoires comparables et ce projet contribuera à limiter l'évasion commerciale constatée. L'incidence négative du projet sur les opérations de redynamisation des centres-villes de Janville-en-Beauce et de Toury n'est pas non plus démontrée, faute de précision sur les actions menées à cet égard. Enfin, si la population augmente peu dans la zone de chalandise et dans la commune d'implantation, il n'est pas contesté que des programmes de logements étaient prévus dans le plan local d'urbanisme intercommunal en cours d'adoption à proximité immédiate du projet et que les communes de Janville-Toury constituent aux termes du schéma de cohérence territorial " Cœur de Beauce " un pôle d'attractivité commercial principal du territoire.

9. Pour refuser de délivrer l'autorisation sollicitée, la CNAC s'est en deuxième lieu fondée sur la circonstance que le terrain d'assiette du projet n'est pas desservi par les transports en commun. Néanmoins, cette circonstance n'apparaît pas aggravée par l'extension objet de la demande de telle sorte que celle-ci ne peut, de ce seul fait, être regardée comme compromettant les objectifs de maîtrise des flux routiers et de développement des modes de transports collectifs et doux. Il est constant que le site, qui se situe à environ 600 mètres du centre de la commune de Janville-en-Beauce, est accessible en bus, à vélo et à pied. Il ressort en outre des délibérations du 17 septembre 2021 et du 21 octobre 2021 du conseil municipal de Janville-en-Beauce qu'une piste cyclable a été actée entre les communes de Toury et de Janville et que l'avenue du Général de Gaulle desservant le terrain d'assiette, était en cours d'aménagement pour le marquage d'une piste cyclable.

10. Il résulte de ce qui précède que la CNAC a commis une erreur d'appréciation en regardant comme compromis l'objectif d'aménagement du territoire fixé par la loi.

En ce qui concerne l'objectif de développement durable :

11. La CNAC s'est enfin fondée sur la médiocrité de l'insertion paysagère compte tenu des efforts insuffisants pour rendre moins visible le projet depuis son environnement proche et notamment les axes routiers, les habitations et le centre-ville. S'agissant de l'insertion architecturale, elle a, d'autre part, relevé une absence d'effort dès lors que le projet est basique et que rien n'est prévu pour en faciliter l'intégration. Néanmoins, le projet de la société Sodalis 2 soumis à autorisation consistait en l'extension limitée du bâtiment initial peu visible depuis la voie publique. Dès lors, si la CNAC pouvait regretter une absence de transformation plus importante des conditions d'exploitation du supermarché par la société Sodalis 2, elle ne pouvait tenir compte de l'aspect du bâtiment d'origine préalablement autorisé par elle pour refuser d'autoriser l'extension en litige. Par ailleurs, alors que le projet se situe dans une zone d'activité qui ne présente aucun caractère particulier, il prévoit la mise en place d'une haie végétale en bordure de la voie publique et la plantation de 23 arbres et arbustes supplémentaires. Enfin, d'autres aménagements, tels que la poursuite de la perméabilisation des places de stationnement, la pose de panneaux solaires sur le toit de l'extension et l'augmentation du bassin d'infiltration des eaux pluviales, constituent, même s'ils restent limités, une amélioration de l'existant. Dès lors, la CNAC a commis une erreur d'appréciation en regardant comme compromis l'objectif de développement durable fixé par la loi.

12. Il résulte de tout ce qui précède que c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a regardé le projet de la société Sodalis 2 comme compromettant les objectifs fixés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite cette société est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 27 janvier 2022.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. En vertu des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction tant à l'égard de l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur la demande de permis qu'à l'égard de la CNAC. L'annulation de la décision rejetant une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sur le fondement d'un avis défavorable rendu par la CNAC n'implique, en principe, qu'un réexamen du projet par cette commission. Il n'en va autrement que lorsque les motifs de l'annulation impliquent nécessairement la délivrance d'un avis favorable.

14. Il résulte de l'instruction que la CNAC ne s'est prononcée que sur certains des critères fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Dès lors, l'exécution du présent arrêt implique seulement qu'il soit enjoint à la CNAC de réexaminer la demande de la société Sodalis 2, dans un délai de trois mois à compter de sa notification, et au maire de Janville-en-Beauce de statuer sur la demande de permis de construire de la société Sodalis 2, dans un délai de deux mois suivant le nouvel avis de la CNAC.

Sur les frais liés au litige :

15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la société Deshayes Neuville sur ce fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : Les conclusions présentées par la commune de Janville-en-Beauce sont rejetées.

Article 2 : L'arrêté du maire de Janville-en-Beauce du 27 janvier 2022 est annulé.

Article 3 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre un nouvel avis sur le projet de la société Sodalis 2, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : Il est enjoint au maire de Janville-en-Beauce de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société requérante, dans un délai de deux mois suivant le nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société Sodalis 2, à la société Lidl, à la société Deshayes Neuville, à la commune de Janville-en-Beauce, au président de la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

Mme Aventino, première conseillère,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.

La rapporteure,

B. AVENTINOLe président,

B. EVEN

La greffière,

I. SZYMANSKI

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.