Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-22VE01005

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté de la ministre de la transition écologique et solidaire du 2 août 2019 en tant qu'il ne reprend que partiellement son ancienneté d'agent contractuel de droit public, dans le cadre de son intégration dans le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat, d'enjoindre à la ministre de recalculer son échelon et son grade dans le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat en reprenant l'intégralité de son ancienneté en qualité d'agent contractuel, y compris en tant que stagiaire, et enfin d'enjoindre au ministre de mettre en conformité le décret du 30 mai 2005 portant statut particulier du corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat avec l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne joints C-302/11 à C-305/11 du 18 octobre 2012, Rosanna Valenza e.a. contre Autorità Garante della Concorrenza.

Par un jugement n° 1903550 du 8 mars 2022, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 avril 2022 et le 23 octobre 2023, M. A B, représenté par Me Deniau, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du 2 août 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire, en tant qu'il ne reprend que partiellement son ancienneté d'agent contractuel de droit public, dans le cadre de son intégration dans le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat ;

3°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire, d'une part, de recalculer son échelon et son grade en prenant en compte l'intégralité de son ancienneté et corriger son arrêté de titularisation en conséquence, et d'autre part, de mettre le décret n° 2005-631 du 30 mai 2005 portant statut particulier du corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat en conformité avec les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne C-302/11 à C-305-11 du 18 octobre 2012, et enfin, de prendre une nouvelle décision après réexamen de sa situation ;

4°) de condamner l'Etat aux éventuels dépens ;

5°) et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il a écarté le moyen invoqué tiré de la méconnaissance du principe de non-discrimination à raison de son origine, au motif que la différence de traitement entre les fonctionnaires et les contractuels lors de leur titularisation dans le corps des ingénieurs des travaux public de l'Etat n'est pas fondée sur un des critères prohibés par les stipulations de l'article 2 du traité sur l'Union européenne, l'article 10 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- l'un des moyens invoqués en première instance a été dénaturé, dès lors qu'il n'invoquait pas la méconnaissance de l'accord cadre sur le travail à durée déterminée conclu le 18 mars 1999, mais la violation des principes de non-discrimination et d'égalité de traitement, tels que leur interprétation a été dégagée à la lumière de l'article 4 de cet accord-cadre ;

- le jugement est entaché d'irrégularité dès lors que, s'il a bien répondu au moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-discrimination tel que consacré par l'article 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne, il n'a pas répondu au moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité, consacré par ces mêmes stipulations ;

- l'arrêté en litige est illégal par voie d'exception, dès lors qu'il implique une inégalité de traitement dans les modalités de reprise d'ancienneté entre les agents qui étaient jusqu'alors contractuels et ceux qui étaient déjà fonctionnaires ;

- ces modalités de reprise d'ancienneté sont organisées par les articles 7 et 12 du décret n°2006-1827 du 23 décembre 2006, ainsi que l'article 1er de l'arrêté du 29 juin 2007 pris pour l'application du décret n° 2006-1827 du 23 décembre 2006, qui prévoient la non reprise d'ancienneté des agents non titulaires, ainsi que la limitation de leur rémunération à 70% de celle perçue antérieurement ;

- ces dispositions sont inconventionnelles, en méconnaissance du principe de non-discrimination et du principe d'égalité, consacrés par l'article 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne, ces dispositions méconnaissent également la directive 1999/70/CE concernant l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée dans l'Union Européenne, telle qu'appliquée par les arrêts C-302/11 et C-305/11 de la Cour de justice de l'Union européenne rendus le 18 octobre 2012, par l'arrêt C-177/10 du 8 septembre 2011, l'arrêt C-72/18 du 20 juin 2019, ainsi que l'arrêt C-466/17 du 20 septembre 2018 ;

- en conditionnant la reprise d'ancienneté uniquement à la qualité d'agent titulaire ou non titulaire, sans prendre en compte les mérites passés de l'agent, les dispositions de l'article 12 du décret n° 2006-1827 du 23 décembre 2006 portent atteinte au principe d'égale admissibilité aux emplois publics, consacré par l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- il a subi une discrimination, au sens de l'article L. 225-1 du code pénal, basée sur son origine et non sur des critères objectifs lors de sa titularisation en ce qui concerne la reprise de son ancienneté.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 14 novembre 2023 la clôture d'instruction a été fixée au 4 décembre 2023 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution du 4 octobre 1958 ;

- le traité sur l'Union européenne ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la directive 1999/70/CE du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée ;

- le code pénal ;

- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;

- le décret n° 2005-631 du 30 mai 2005 ;

- le décret n° 2006-1827 du 23 décembre 2006 ;

- l'arrêté du 29 juin 2007 fixant le pourcentage et les éléments de rémunération pris en compte pour le maintien partiel de la rémunération de certains agents non titulaires accédant à un corps soumis aux dispositions du décret n° 2006-1827 du 23 décembre 2006 relatif aux règles de reclassement d'échelon consécutif à la nomination dans certains corps de catégorie A de la fonction publique de l'Etat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cozic,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Deniau, avocat, représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B a été recruté par l'agence de l'eau Loire-Bretagne à compter du 17 novembre 2018, sur le fondement d'un contrat à durée indéterminée de droit public, en qualité de chargé d'études. Après plusieurs années passées à exercer ces fonctions, il s'est présenté au concours réservé pour l'accès au corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat, organisé en 2018 sur le fondement de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique. Il a été déclaré apte à l'issue de ses épreuves, puis a accepté le 25 juillet 2019 le bénéfice du concours. Il a alors a été nommé au troisième échelon du grade d'ingénieur des travaux publics de l'Etat par un arrêté du 2 août 2019 du ministre de la transition écologique et solidaire, qui a maintenu son affectation à l'agence de l'eau Loire-Bretagne, à compter du 29 septembre 2018. M. B fait appel du jugement n° 1903550 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de cet arrêté, en tant qu'il n'a repris que partiellement l'ancienneté dont il justifiait en qualité d'agent contractuel de droit public à la date de sa nomination en qualité d'ingénieur stagiaire.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de procédure ou de forme qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée, dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, le requérant ne peut utilement se prévaloir de l'existence d'une erreur de droit, ou encore de la " dénaturation " d'un moyen qu'auraient commises les premiers juges, pour demander l'annulation du jugement attaqué sur le terrain de la régularité.

3. En deuxième lieu, l'article L. 9 du code de justice administrative dispose que : " Les jugements sont motivés ". Le juge doit ainsi se prononcer, par une motivation suffisante au regard de la teneur de l'argumentation qui lui est soumise, sur tous les moyens expressément soulevés par les parties, à l'exception de ceux qui, quel que soit leur bien-fondé, seraient insusceptibles de conduire à l'adoption d'une solution différente de celle qu'il retient.

4. Il ressort des mémoires enregistrés par le tribunal administratif d'Orléans en première instance que si M. B s'est prévalu du moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-discrimination tel que consacré à l'article 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et à l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne, il n'a pas invoqué le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité en se prévalant de ces mêmes stipulations, mais seulement au regard de divers arrêts par lesquels la Cour de justice de l'Union européenne a vérifié l'application de l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée tel qu'annexé à la directive 1999/70/CE du conseil du 28 juin 1999, en particulier de sa clause 4 relative au principe de non-discrimination. Le jugement attaqué s'est, au point 5, expressément prononcé sur l'application de la clause 4 de cet accord-cadre relative au principe de non-discrimination, au regard de l'interprétation qu'en a donnée la Cour de justice de l'Union européenne, notamment par son arrêt C-72/18 du 20 juin 2019. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'une omission à statuer ou d'une insuffisance de motivation sur ce point.

Sur la légalité de l'arrêté en litige :

5. L'article 1er de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique a prévu l'ouverture de certains corps de fonctionnaires de l'Etat par la voie de modes de recrutements réservés valorisant les acquis de l'expérience professionnelle, en particulier des examens professionnels réservés et des concours réservés, à l'issue desquels des jurys établissent des listes d'aptitude. L'article 6 de cette même loi du 12 mars 2012 dispose que : " () III. - Les conditions de nomination des agents déclarés aptes sont celles prévues par les statuts particuliers des corps d'accueil. (). Les agents sont classés dans les corps d'accueil dans les conditions prévues par les statuts particuliers pour les agents contractuels de droit public. () " L'article 19 du décret n° 2005-631 du 30 mai 2005 portant statut particulier du corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat : " Le classement lors de la nomination en qualité d'ingénieur stagiaire ou titulaire est déterminé conformément aux dispositions du décret n° 2006-1827 du 23 décembre 2006 relatif aux règles du classement d'échelon consécutif à la nomination dans certains corps de catégorie A de la fonction publique de l'Etat, à l'exception de ses articles 4, 5 et 6. Il est fait application aux ingénieurs qui avait précédemment la qualité de fonctionnaire des dispositions des articles 20, 21 et 22 du présent décret. " L'article 4 du décret n° 2006-1827 du 23 décembre 2006 relatif aux règles du classement d'échelon consécutif à la nomination dans certains corps de catégorie A de la fonction publique de l'Etat organise les modalités de reclassement des fonctionnaires qui appartenaient déjà, avant leur nomination, à un corps ou à un cadre d'emplois de catégorie A ou de même niveau. Les trois premiers alinéas de cet article prévoient que ces fonctionnaires " sont classés dans leur nouveau corps à l'échelon comportant un indice égal ou, à défaut, immédiatement supérieur à celui qu'ils détenaient dans leurs corps et grade d'origine. / Dans la limite de l'ancienneté moyenne fixée par le statut particulier du corps dans lequel ils sont nommés pour une promotion à l'échelon supérieur, ils conservent l'ancienneté d'échelon acquise dans leur grade d'origine lorsque l'augmentation de traitement consécutive à leur nomination est inférieure à celle qui aurait résulté d'un avancement d'échelon dans leur ancienne situation. / Les fonctionnaires nommés alors qu'ils ont atteint le dernier échelon de leur grade d'origine conservent leur ancienneté d'échelon dans les mêmes limites lorsque l'augmentation de traitement consécutive à leur nomination est inférieure à celle qui aurait résulté d'une promotion à ce dernier échelon. " L'article 7 de ce même décret du 23 décembre 2006 prévoit que : " I. - Les agents qui justifient de services d'ancien fonctionnaire civil, () ou de services d'agent public non titulaire, autres que des services accomplis en qualité d'élève ou de stagiaire, sont classés à un échelon déterminé en prenant en compte une fraction de leur ancienneté de services publics civils dans les conditions suivantes : / 1° Les services accomplis dans des fonctions du niveau de la catégorie A sont retenus à raison de la moitié de leur durée jusqu'à douze ans et des trois quarts de cette durée au-delà de douze ans () ". Enfin, aux termes de l'article 12 de ce même décret : " II. - Les agents qui avaient, avant leur nomination, la qualité d'agent non titulaire de droit public et qui sont classés en application de l'article 7 à un échelon doté d'un traitement dont le montant est inférieur à celui de la rémunération qu'ils percevaient avant leur nomination conservent à titre personnel le bénéfice d'un traitement représentant une fraction conservée de leur rémunération antérieure, jusqu'au jour où ils bénéficient dans leur nouveau grade d'un traitement au moins égal au montant ainsi déterminé. Toutefois, le traitement ainsi maintenu ne peut excéder la limite du traitement indiciaire afférent au dernier échelon du premier grade du corps considéré. ".

6. En premier lieu, aux termes de l'article 6 de la Déclaration du 26 août 1789 des droits de l'homme et du citoyen : " () Tous les citoyens () sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. ".

7. M. B soutient que, en conditionnant la reprise d'ancienneté des lauréats du concours réservé des ingénieurs des travaux publics de l'Etat aux seuls agents ayant auparavant à la qualité d'agent public titulaire, sans appliquer le même régime aux agents auparavant non titulaires, et sans prendre en compte les mérites passés de l'agent, les dispositions précitées du décret n° 2006-1827 du 23 décembre 2006 portent atteinte au principe d'égal accès aux emplois publics. Toutefois, l'organisation par le pouvoir réglementaire des modalités de reclassement des agents lauréats au concours réservé des ingénieurs des travaux publics de l'Etat n'est pas de nature à porter atteinte au principe d'égalité d'accès aux emplois publics, dès lors que les règles ainsi édictées ne portent pas sur les modalités de recrutement des agents, mais régissent simplement les modalités de poursuite de leur carrière dans le nouveau corps de nomination, en prenant en compte les spécificités de leurs situation professionnelle antérieure. Le requérant ne saurait ainsi utilement se prévoir de la méconnaissance du principe d'égal accès aux emplois publics. En tout état de cause, contrairement à ce que soutient M. B dans sa requête, les textes précités prévoient expressément, pour déterminer le reclassement des agents dans leur nouveau corps, la prise en compte de l'ancienneté des agents anciennement contractuels, et de l'indice détenu par les agents qui étaient déjà fonctionnaires. La situation antérieure de ces agents a donc été prise en compte en fonction des spécificités de leur carrière antérieure, dans laquelle une ancienneté identique dans les fonctions n'implique pas nécessairement une situation équivalente entre les agents contractuels et les fonctionnaires. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égal accès aux emplois publics doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes. " Aux termes de l'article 20 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toutes les personnes sont égales en droit. " Aux termes du premier alinéa de l'article 21 de cette même Charte : " 1. Est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. ".

9. D'une part, ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges, la différence de traitement entre fonctionnaires et contractuels dans les modalités de prise en compte de leur carrière antérieure en vue de déterminer leur reclassement dans le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat n'est pas fondée sur un des critères prohibés par les stipulations précitées de l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

10. D'autre part, le principe d'égalité de traitement, consacré par les stipulations précitées, exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu'un tel traitement ne soit objectivement justifié. En l'espèce, la différence de traitement organisée par les dispositions citées au point 5 du présent arrêt ne consiste pas en une simple prise en compte différenciée de l'ancienneté des agents, selon qu'ils étaient fonctionnaires ou contractuels, avant leur nomination dans le corps des ingénieurs des travaux publics. Les modalités de reclassement des agents anciennement déjà fonctionnaires prennent en compte particulièrement l'indice dont ces agents bénéficiaient jusqu'alors, qui n'est pas strictement fonction uniquement du nombre d'années dont ils peuvent justifier dans la fonction publique mais dépend également, notamment, des conditions de leur avancement. En revanche, les modalités de reclassement des agents anciennement contractuels, définies par les textes précités, prennent en compte une partie de leur ancienneté, et assurent également le niveau de traitement dont ils bénéficiaient jusqu'alors, si celui-ci s'avère, jusqu'à une certaine limite, supérieur à celui de l'échelon dans lequel ils se trouvent reclassés. Il résulte de ce qui précède que les dispositions en litige assurent un traitement différencié des agents titulaires et des agents non titulaires, qui se trouvent dans des situations objectivement différentes au moment de leur intégration dans leur nouveau corps d'appartenance. Le requérant n'est dès lors pas fondé à soutenir que les principes d'égalité et de non-discrimination, consacrés par les textes cités au point 9 du présent arrêt, auraient été méconnus.

11. En troisième lieu, aux termes de la clause 4 de l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée du 18 mars 1999 figurant en annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 : " 1. Pour ce qui concerne les conditions d'emploi, les travailleurs à durée déterminée ne sont pas traités d'une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu'ils travaillent à durée déterminée, à moins qu'un traitement différent soit justifié par des raisons objectives ". Cette clause, dans l'interprétation qu'en retient la Cour de justice de l'Union européenne, s'oppose aux inégalités de traitement dans les conditions d'emploi entre travailleurs à durée déterminée et travailleurs à durée indéterminée, sauf à ce que ces inégalités soient justifiées par des raisons objectives, qui requièrent que l'inégalité de traitement se fonde sur des éléments précis et concrets, pouvant résulter, notamment, de la nature particulière des tâches pour l'accomplissement desquelles des contrats à durée déterminée ont été conclus et des caractéristiques inhérentes à celles-ci ou, le cas échéant, de la poursuite d'un objectif légitime de politique sociale d'un Etat membre. ".

12. Les stipulations précitées de l'accord cadre du 18 mars 1999 ne concernent que les différences de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée, à raison même de la durée de la relation de travail. La différence de traitement entre agents titulaires et agents contractuels, résultant des modalités de prise en compte de la carrière antérieure des agents intégrant le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat, est sans lien avec les conditions d'emploi à durée déterminée ou indéterminée des agents concernés. Par suite M. B ne saurait utilement soutenir que l'arrêté contesté méconnaîtrait, par voie d'exception, la clause 4 de l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée.

13. En dernier lieu, M. B reprend en appel le moyen qu'il avait invoqué en première instance tiré de ce qu'il aurait été victime d'une discrimination avec les agents auparavant fonctionnaires, du fait de la reprise partielle de son ancienneté pour son reclassement dans le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat. Il y a lieu de rejeter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif d'Orléans au point 9 du jugement attaqué, dès lors que la différence de traitement invoquée n'est pas fondée sur un des critères prohibés par les dispositions de l'article 225-1 du code pénal.

14. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Sur les conclusions tendant au remboursement des dépens :

15. Il ne ressort pas des pièces du dossier que des dépens auraient été exposés dans la présente instance. M. B n'est en conséquence pas, en tout état de cause, fondé à en demander le remboursement.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que le requérant demande à ce titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B, et ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

Mme Aventino, première conseillère,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2023.

Le rapporteur,

H. COZICLe président,

B. EVEN

La greffière,

I.SZYMANSKI

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,