Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2206744

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des pièces complémentaires et un mémoire, enregistrés les 23 et 26 décembre 2022 et le 21 mars 2023, M. B A, représenté par Me Vincent, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 octobre 2022 par laquelle le maire de la commune de Treilles a rejeté son recours gracieux dirigé contre le certificat d'urbanisme négatif n° CU 011 398 22 0010 du 2 août 2022 pour la construction d'une maison individuelle à usage mixte sur un terrain situé au lieu-dit Petentous, parcelle cadastrée section WD n° 15 ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Treilles de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Treilles une somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision du 20 octobre 2022 et celle du 2 août 2022 sont insuffisamment motivées ;

- la décision du 2 août 2022 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; le projet d'aménagement et de développement durables de la commune reconnaît que la zone " Les Petentous " est actuellement urbanisée et la parcelle est située à proximité immédiate de parcelles avec une dizaine de constructions réalisées ou en cours d'achèvement ; la parcelle dispose d'un accès et elle est desservie par les réseaux ;

- elle méconnaît le 4° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme ; cet article impose une délibération motivée du conseil municipal dès lors que le projet répond aux intérêts de la commune et revêt un caractère d'intérêt général ;

- elle méconnaît le principe d'égalité dès lors que les parcelles habitées voisines étaient vierges de toute construction il y a moins de dix ans ;

- la mention tenant à la possibilité d'opposer au projet un sursis à statuer au regard du futur plan local d'urbanisme est illégale dès lors, d'une part, qu'un certificat d'urbanisme a pour effet de cristalliser l'application du règlement national d'urbanisme et, d'autre part, que le surcroît important des dépenses publiques visé par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme correspond à des aménagements d'équipements publics.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2023, la commune de Treilles, représentée par la SCP Chichet-Henry-Pailles-Garidou-Renaudin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Didierlaurent,

- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public,

- les observations de Me Satre, représentant M. A, et celles de Me Alzeari, représentant la commune de Treilles.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a déposé auprès des services de la commune de Treilles une demande de certificat d'urbanisme pour la construction d'une maison individuelle à usage mixte sur un terrain situé au lieu-dit Petentous, parcelle cadastrée section WD n° 15. Le maire de la commune de Treilles a délivré à M. A un certificat d'urbanisme négatif n° CU 011 398 22 0010 du 2 août 2022 et, par une décision du 20 octobre 2022, a rejeté son recours gracieux. Par la présente requête, M. A demande l'annulation de cette dernière décision.

Sur le périmètre du litige :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Dans ces conditions, les conclusions à fin d'annulation de la requête de M. A doivent être regardées comme dirigées contre le certificat d'urbanisme négatif n° CU 011 398 22 0010 du 2 août 2022 et le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision du 20 octobre 2022 par laquelle le maire de la commune de Treilles a rejeté son recours gracieux doit être écarté comme inopérant.

Sur la légalité du certificat d'urbanisme négatif du 2 août 2022 :

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée. ".

4. Il ressort des pièces du dossier que la décision en litige, qui vise le code de l'urbanisme et notamment ses articles L. 111-3 et L. 111-4 ainsi que les dispositions du règlement national d'urbanisme, résume la demande présentée par M. A en précisant notamment la nature de l'opération projetée, la parcelle concernée et la circonstance qu'elle n'est pas située dans la partie urbanisée de la commune, et comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit dès lors être écarté.

5. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ".

6. L'article L. 111-3 du code de l'urbanisme interdit en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées en dehors des parties urbanisées de la commune, c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il s'ensuit qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions limitativement prévues à l'article L. 111-4, les constructions ne peuvent être autorisées lorsque leur réalisation a pour effet d'étendre la partie urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d'accès, de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l'urbanisation, ainsi que de l'existence de coupures d'urbanisation, qu'elles soient naturelles ou artificielles.

7. Il est constant qu'à la date à laquelle le certificat d'urbanisme négatif attaqué a été édicté, la commune de Treilles ne disposait pas de plan local d'urbanisme, ni de carte communale, ni de document d'urbanisme en tenant lieu, le plan d'occupation des sols de la commune antérieurement applicable étant devenu caduc. La commune était, par suite, soumise au règlement national d'urbanisme et notamment aux dispositions précitées du code de l'urbanisme.

8. Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies aériennes produites par les parties, que la parcelle cadastrée section WD n° 15, sur laquelle porte le projet de maison individuelle à usage mixte présenté par M. A, se situe à 500 mètres environ du centre-bourg de la commune de Treilles. Si le terrain d'assiette du projet est desservi par le chemin de Petentous, il s'insère dans un compartiment homogène, composé de terrains à caractère naturel, nettement séparé du village principal par une distance significative. S'il est vrai que le terrain se trouve à proximité de la zone artisanale des Petentous qui comporte plusieurs constructions, il en est toutefois séparé à l'Est par ce chemin qui constitue ainsi une coupure d'urbanisation artificielle. Cette zone artisanale présente par ailleurs une urbanisation qui s'étire vers l'Est dans la continuité des voies tracées depuis un giratoire, dans une direction opposée au terrain litigieux. Par suite, ni la proximité de cette zone artisanale, ni la desserte du terrain par les réseaux ne permettent de regarder la parcelle en cause comme étant située dans les parties actuellement urbanisées de la commune. Dans ces conditions, le projet aurait pour effet d'étendre la partie urbanisée de la commune et c'est sans méconnaître l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme que le maire a pu délivrer un certificat d'urbanisme négatif à M. A. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit par suite être écarté, de même, dès lors que le projet ne se trouve pas dans la même situation que celle des constructions implantées dans cette zone artisanale, que celui tiré de la méconnaissance du principe d'égalité.

9. Aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme alors applicable : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / () 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application ".

10. Si M. A soutient que son projet aurait en tout état de cause pu être autorisé à titre dérogatoire, comme répondant à l'intérêt de la commune, il est constant qu'aucune délibération du conseil municipal n'est intervenue sur le fondement du 4° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait, à l'appui de sa demande, sollicité le bénéfice de cette disposition. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté comme inopérant.

11. Enfin, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus./ Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique./ Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. Le certificat d'urbanisme précise alors expressément laquelle ou lesquelles des circonstances prévues aux deuxième à sixième alinéas de l'article L. 424-1 permettraient d'opposer le sursis à statuer. () ". Aux termes de l'article L. 424-1 du même code : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable./ Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. / () ". Enfin, aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " () L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ".

12. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande du permis de construire ou à la déclaration préalable.

13. En outre, si le projet d'aménagement et de développement durables prévu par l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme n'est pas directement opposable aux demandes d'autorisation de construire, il appartient à l'autorité saisie d'une demande de permis de construire de prendre en compte les orientations d'un tel projet, dès lors qu'elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d'urbanisme, pour apprécier si la construction envisagée serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan et décider, le cas échéant, de surseoir à statuer sur la demande en application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme.

14. Il ressort des mentions du certificat d'urbanisme en litige que le maire de la commune de Treilles a, ainsi que lui imposent les dispositions rappelées au point 11, indiqué que " le permis de construire pourra faire l'objet d'un sursis à statuer, puisque le projet serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux le futur plan local d'urbanisme () ". Il ressort en outre des pièces du dossier, ainsi que le mentionne en outre le certificat d'urbanisme en litige, que, par une délibération du 13 juillet 2021, le conseil municipal de la commune de Treilles a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme, que les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ont été débattues le 31 mars 2022 et qu'à la date de l'arrêté contesté, le plan local d'urbanisme de la commune n'avait pas encore été approuvé. Par suite, le moyen tiré de ce que cette mention est illégale pour être dépourvue de fondement et au regard de l'absence de surcroît de la dépense publique manque en droit. Au demeurant, il ressort de la consultation du projet d'aménagement et de développement durables, dans sa version de mars 2022, produit partiellement par M. A et librement accessible au juge comme aux parties sur le site internet de la commune, qu'il comporte un axe " I. Valoriser un contexte agri-naturel structurant ". Cet axe est associé un document graphique sur lequel est mentionné l'objectif de " stopper le développement de la ZAE et l'intégrer paysagèrement ". Au regard de ce qui a été dit au point 8, c'est, en tout état de cause, sans méconnaître les dispositions et principes rappelés aux points 11 et 12 que le maire de la commune de Treilles a pu mentionner que le projet serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées, de même que celles présentées à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

16. La commune de Treilles n'étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, il n'y a pas lieu de mettre à sa charge la somme sollicitée par M. A au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Treilles et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Treilles la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Treilles.

Délibéré après l'audience du 15 avril 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Encontre, présidente,

M. Meekel, premier conseiller,

M. Didierlaurent, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2025.

Le rapporteur,

M. Didierlaurent La présidente,

S. Encontre

La greffière,

C. Arce

La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 12 mai 2025.

La greffière,

C. Arce lr