Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Cazorla SL, la société civile d’exploitation agricole Château Montel, l’exploitation agricole à responsabilité limitée Montredon et l’association des utilisateurs et des distributeurs de l’agrochimie européenne ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler les décisions du 17 décembre 2021 par lesquelles le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a fixé à 164 et à 308 certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques les obligations de réalisation d’actions tendant à la réduction de l’utilisation de ces produits incombant, respectivement, à la société Château Montel et à l’exploitation Montredon pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre ces actes.
Par un jugement n° 2203053 du 4 avril 2024, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête sommaire et un mémoire ampliatif, enregistrés le 4 juin 2024 et le 13 janvier 2026, les sociétés Cazorla SL et Château Montel, l’exploitation Montredon et l’association des utilisateurs et des distributeurs de l’agrochimie européenne, représentées par la société d’avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation Célice, Texidor, Perier, demandent à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 4 avril 2024 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) d’annuler les décisions du 17 décembre 2021 du ministre de l’agriculture et de l’alimentation, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- le jugement est irrégulier, dès lors que le sens des conclusions du rapporteur public n’a pas été mis en ligne dans un délai raisonnable avant l’audience du 21 mars 2024 ;
- compte tenu de ses activités de vente et de distribution à titre gratuit de produits phytopharmaceutiques, la société Cazorla SL, qui est titulaire d’un agrément délivré en application de l’article L. 254-5 du code rural et de la pêche maritime, doit être qualifiée, en application du 1° du IV de l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement, et indépendamment de sa qualité d’opérateur d’un autre État membre de l’Union européenne, de redevable de la redevance pour pollutions diffuses, impliquant son assujettissement au dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques, contrairement à ses clientes, la société Château Montel et l’exploitation Montredon ;
- à titre subsidiaire, les décisions attaquées, qui reposent sur une interprétation des dispositions du code rural et de la pêche maritime, relatives aux certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques, et du code de l’environnement, relatives à la redevance pour pollutions diffuses, entravant la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union européenne et impliquant un traitement différencié entre les société selon l’État de leur siège, méconnaissent les articles 56 et 57 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et les objectifs du a) du paragraphe 1 de l’article 16 de la directive « services » du 12 décembre 2006.
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 juillet 2025, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.
Il soutient qu’aucun des moyens soulevés par les requérantes n’est fondé.
Par une ordonnance du 23 janvier 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 19 février 2026.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;
- le code de l’environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Lafon,
- les conclusions de Mme Fougères, rapporteure publique,
- et les observations de Me Carpentier pour la société Cazorla SL et les autres requérantes.
Considérant ce qui suit :
1. Par deux décisions du 17 décembre 2021, le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a fixé à 164 et à 308 certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques les obligations à réaliser au titre de la réduction de l’utilisation de ces produits incombant, respectivement, à la société Château Montel et à l’exploitation Montredon pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023. Ces dernières ont présenté le 14 février 2022, par l’intermédiaire de l’association des utilisateurs et des distributeurs de l’agrochimie européenne, un recours gracieux dirigé contre ces décisions. La société de droit espagnol Cazorla SL, qui exerce une activité de vente en gros de produits phytopharmaceutiques et qui est titulaire d’un permis de commerce parallèle français délivré par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, et de l’agrément prévu par l’article L. 254-5 du code rural et de la pêche maritime, la société Château Montel et l’exploitation Montredon, qui sont clientes de la société Cazorla SL, ainsi que l’association des utilisateurs et des distributeurs de l’agrochimie européenne, ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler les deux décisions du 17 décembre 2021, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux. Elles font appel du jugement du 4 avril 2024 par lequel le tribunal a rejeté leur demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l’article R. 711-3 du code de justice administrative : « Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne (…) ».
3. Il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal administratif de Montpellier que le sens des conclusions du rapporteur public sur l’affaire en litige a été mis en ligne le 19 mars 2024 en vue d’une audience prévue le 21 mars 2024 à 9 heures 30. Par suite, les parties ont été mises à même de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public comptait proposer à la formation de jugement d’adopter. Le moyen tiré de ce que le tribunal aurait rendu son jugement au terme d’une procédure irrégulière doit être écarté.
Sur les conclusions en annulation :
4. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime : « (…) II.- Est subordonné à la détention d'un agrément l'exercice des activités suivantes : / 1° La mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit des produits phytopharmaceutiques aux utilisateurs de ces produits ou aux personnes physiques ou morales agissant pour leur compte, y compris les groupements d'achats ; / (…) / V.- Les détenteurs de l'agrément mentionné au II (…) doivent concourir, dans le cadre de leurs activités, à la réalisation des objectifs du plan d'action national prévu à l'article L. 253-6, notamment par la mise en œuvre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures (…) ». Aux termes de l’article L. 254-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : « I.- L'agrément est délivré par l'autorité administrative à toute personne physique ou morale qui en fait la demande et qui justifie : / 1° De la souscription d'une police d'assurance couvrant sa responsabilité civile professionnelle ; / 2° De la certification par un organisme tiers, reconnu par l'autorité administrative, qu'elle exerce son activité dans des conditions garantissant la protection de la santé publique et de l'environnement ainsi que la bonne information de l'utilisateur et qu'elle respecte les dispositions des articles L. 254-1-1 à L. 254-1-3 ; / 3° De la conclusion avec un organisme tiers, reconnu par l'autorité administrative, d'un contrat prévoyant le suivi nécessaire au maintien de la certification. / Pour les personnes agréées au titre des activités mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 254-1, la certification mentionnée au 2° garantit qu'elles ont mis en œuvre les moyens nécessaires pour satisfaire aux obligations mentionnées à l'article L. 254-10-1 (…) ». L’article L. 254-3-1 du même code dispose que : « Toute personne qui, dans le cadre d'une activité professionnelle ne relevant pas du II de l'article L. 254-6, acquiert, à titre onéreux ou gratuit, en vue de son utilisation un produit phytopharmaceutique ou une semence traitée ou commande une prestation de traitement de semence au moyen de ces produits auprès d'une personne qui n'est pas redevable de la redevance prévue à l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement, inscrit dans un registre établi à cet effet le montant et la date de l'acquisition des produits ou de la prestation de traitement ainsi que les quantités correspondantes, les numéros de lot et les dates de fabrication de ces produits ». Aux termes de l’article L. 254-5 du même code : « Pour toute personne physique ou morale dont le domicile professionnel est situé sur le territoire d'un autre Etat membre de l'Union européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse qui entend exercer ou faire exercer par un employé sur le territoire national les activités mentionnées à l'article L. 254-1, l'autorité administrative délivre un agrément au demandeur qui justifie : / 1° De la souscription d'une police d'assurance couvrant sa responsabilité civile professionnelle pour l'exercice de son activité en France ; / 2° De sa qualification ou de celle de l'employé concerné, attestée par le service officiel de l'Etat mentionné au premier alinéa où il exerce principalement son activité ou, à défaut, dans les conditions prévues aux 2° et 3° du I de l'article L. 254-2 et au I de l'article L. 254-3 ».
5. D’autre part, aux termes de l’article L. 254-10-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : « I.- Sont soumises à des obligations de réalisation d'actions tendant à la réduction de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques les personnes auprès desquelles la redevance pour pollutions diffuses est exigible, mentionnées au IV de l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement. Ces personnes sont dénommées les “obligés”. / L'obligé est tenu de mettre en place des actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques ou de faciliter la mise en œuvre de telles actions. / II.- L'autorité administrative notifie à chaque obligé (…) l'obligation de réalisation d'actions qui lui incombe en vertu de la présente section compte tenu des quantités de produits phytopharmaceutiques qu'il a déclarées en application des articles L. 213-10-8 et L. 213-11 du code de l'environnement. / Cette obligation (…) est exprimée en nombre de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques ».
6. Enfin, aux termes de l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement : « I.- Les personnes, à l'exception de celles qui exercent une activité professionnelle relevant du 1° du II de l'article L. 254-1 ou du II de l'article L. 254-6 du code rural et de la pêche maritime, qui acquièrent un produit phytopharmaceutique au sens du 1 de l'article 2 du règlement (CE) n° 1107/2009 ou une semence traitée au moyen de ces produits ou commande une prestation de traitement de semence au moyen de ces produits sont assujetties à une redevance pour pollutions diffuses. / (…) / IV.- La redevance est exigible : / 1° Auprès des personnes qui exercent les activités mentionnées au 1° du II de l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime (…) / 3° Auprès de l'assujetti lorsque celui-ci est dans l'obligation de tenir le registre prévu à l'article L. 254-3-1 du même code (…) ».
7. Il résulte de la combinaison des dispositions citées aux points 4 à 6 que l’obligation de réalisation d’actions tendant à la réduction de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques, qui est exprimée en nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques, est notifiée aux seules personnes auprès desquelles la redevance pour pollutions diffuses est exigible, lesquelles sont limitativement énumérées au IV de l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement. En mentionnant les « personnes qui exercent les activités mentionnées au 1° du II de l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime », ces dispositions visent nécessairement les personnes détenant l’agrément prévu par ce même article L. 254-1, pour l’exercice des activités de mise en vente, vente ou distribution à titre gratuit des produits phytopharmaceutiques aux utilisateurs de ces produits, et qui sont, en conséquence, tenues de concourir, dans le cadre de leurs activités, à la réalisation des objectifs du plan d’action national pour une utilisation durable des produits phytopharmaceutiques. En revanche, la redevance pour pollutions diffuses n’est pas exigible auprès des personnes qui, bien qu’exerçant en France une activité de même nature, ont leur domicile professionnel ou leur siège situé sur le territoire d’un autre État membre de l’Union européenne et qui relèvent, en conséquence, de l’agrément prévu à l’article L. 254-5 du code rural et de la pêche maritime, lequel n’est pas obligatoirement subordonné à la justification d’une certification garantissant la mise en œuvre des moyens nécessaires pour satisfaire aux obligations mentionnées à l’article L. 254-10-1 du même code.
8. Dès lors que la société Cazorla SL a son siège en Espagne et ne dispose d’aucun établissement en France, elle ne relève pas, pour son activité de vente en gros de produits phytopharmaceutiques à laquelle elle se livre dans ce dernier État, de l’agrément prévu à l’article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime. La redevance pour pollutions diffuses n’est donc pas exigible auprès d’elle, contrairement à ses clients établis en France, dès lors qu’ils sont dans l’obligation de tenir le registre prévu à l’article L. 254-3-1 du code rural et de la pêche maritime. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la société Cazorla SL devait être regardée comme redevable de la redevance pour pollutions diffuses, impliquant son assujettissement au dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques, contrairement à ses clients, parmi lesquels figurent la société Château Montel et l’exploitation Montredon, qui ont donc la qualité d’obligées au sens de l’article L. 254-10-1 du code rural et de la pêche maritime, doit être écarté.
9. En second lieu, d’une part, aux termes de l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de l'Union sont interdites à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation (…) ». Aux termes de l’article 57 du même traité : « Au sens des traités, sont considérées comme services les prestations fournies normalement contre rémunération, dans la mesure où elles ne sont pas régies par les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes. / Les services comprennent notamment : / a) des activités de caractère industriel, / b) des activités de caractère commercial, / c) des activités artisanales, / d) les activités des professions libérales (…) ».
10. Les mesures nationales tendant à rendre exigible la redevance pour pollutions diffuses auprès de l’acquéreur de produits phytopharmaceutiques vendus par une entreprise dont le siège est situé sur le territoire d’un autre État membre de l’Union européenne et à soumettre cet acquéreur aux obligations de tenue du registre prévu à l’article L. 254-3-1 du code rural et de la pêche maritime et de réalisation d’actions tendant à la réduction de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques ne sont susceptibles de ne concerner que les conditions exigées pour la commercialisation d’un certain type de marchandises. Un tel régime est, en principe, soumis aux dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne régissant la libre circulation des marchandises et non à celles relatives à la libre prestation des services. Les requérantes n’invoquent aucune circonstance permettant de qualifier l’activité de vente de produits phytopharmaceutiques, à laquelle se livre la société Cazorla SL, de « prestation des services » au sens de l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Les dispositions nationales en cause ne peuvent donc être examinées au regard des règles applicables en matière de libre prestation des services. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles 56 et 57 de ce traité doit être écarté.
11. D’autre part, aux termes enfin de l’article 16 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur : « 1. Les États membres respectent le droit des prestataires de fournir des services dans un État membre autre que celui dans lequel ils sont établis. / L'État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l'activité de service ainsi que son libre exercice sur son territoire. / Les États membres ne peuvent pas subordonner l'accès à une activité de service ou son exercice sur leur territoire à des exigences qui ne satisfont pas aux principes suivants : / a) la non-discrimination : l'exigence ne peut être directement ou indirectement discriminatoire en raison de la nationalité ou, dans le cas de personnes morales, en raison de l'État membre dans lequel elles sont établies ; b) la nécessité : l'exigence doit être justifiée par des raisons d'ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l'environnement (…) ».
12. Ainsi qu’il a été dit précédemment, les mesures nationales rendent exigible la redevance pour pollutions diffuses auprès de l’acquéreur de produits phytopharmaceutiques vendus, y compris en France, par une entreprise établie sur le territoire d’un autre État membre de l’Union européenne, obligent cet acquéreur à la tenue du registre prévu à l’article L. 254-3-1 du code rural et de la pêche maritime et l’assujettissent au dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques, alors que tel n’est pas le cas lorsque le fournisseur de produits phytopharmaceutiques, détenant l’agrément mentionné à l’article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime, est établi en France, où il supporte lui-même ces sujétions. Toutefois, une telle différence de traitement, qui a pour seul objet d’identifier le titulaire de ces obligations liées à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques, sans pour autant conduire à des sujétions excessives pour l’acquéreur de ces produits, et qui est d’ailleurs justifiée par des raisons de santé publique et de protection de l’environnement, ne constitue pas, à l’égard des intéressés, une différence de traitement incompatible avec les objectifs de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006.
13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’État, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la société Cazorla SL et autres est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Cazorla SL, première dénommée, pour l’ensemble des requérantes et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré après l’audience du 26 février 2026, où siégeaient :
M. Faïck, président,
M. Lafon, président-assesseur,
Mme Crassus, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.
Le rapporteur,
N. Lafon
Le président,
F. Faïck
La greffière,
E. Ocana
La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,