Tribunal Administratif de la Martinique — Décision N° TA102-2300213

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 11 avril 2023, et un mémoire complémentaire, enregistré le 5 mars 2024, la commune du Lorrain, représentée par Me Josselin, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner la communauté d'agglomération du pays nord Martinique à lui verser la somme de 2 651 340 euros, majorée des intérêts moratoires et de leur capitalisation, en réparation du préjudice que lui a causé le paiement, depuis 2014, d'une attribution de compensation négative ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du pays nord Martinique la somme de 2 500 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, en s'abstenant de réviser le montant de l'attribution de compensation négative, déterminé en 2014, la communauté d'agglomération du pays nord Martinique a commis une faute, de nature à engager sa responsabilité, dès lors que le coût de la compétence relative au transport urbain et au transport scolaire a diminué ;

- le refus de réviser le montant de l'attribution de compensation négative porte atteinte à son autonomie financière, méconnaît le principe d'équilibre budgétaire, et la conduit à consentir une libéralité ;

- les délibérations, adoptées de 2015 à 2023, en vue de déterminer le montant de l'attribution de compensation négative, mise à la charge de la commune du Lorrain, sont entachées d'illégalités fautives, dès lors que ce montant n'a pas été révisé, et que les conseillers communautaires n'ont pas été destinataires d'une note explicative de synthèse, leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de la communauté d'agglomération du pays nord Martinique est engagée, sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques, et de l'enrichissement sans cause ;

- elle subit un préjudice financier, correspondant au montant des attributions de compensation qu'elle a illégalement versées à la communauté d'agglomération du pays nord Martinique, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2023.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2024, et un mémoire identique, enregistré le 16 octobre 2024 et non communiqué, la communauté d'agglomération du pays nord Martinique conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- sa responsabilité pour faute n'est pas engagée, dès lors qu'elle n'a commis aucune faute ;

- sa responsabilité ne peut être engagée, sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques et de l'enrichissement sans cause.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lancelot,

- les conclusions de M. de Palmaert, rapporteur public,

- et les observations de Me Mbouhou, substituant Me Josselin, avocat de la commune du Lorrain.

Considérant ce qui suit :

1. La communauté d'agglomération du pays nord Martinique bénéficie, depuis le 1er janvier 2014, du régime de la fiscalité professionnelle unique. Par une délibération du 19 décembre 2014, le conseil communautaire, s'appuyant sur le rapport définitif établi le 14 novembre 2014 par la commission locale d'évaluation des charges transférées, a fixé le montant des attributions de compensation à verser à chaque commune. S'agissant de la commune du Lorrain, cette attribution de compensation est négative, et son montant a été fixé à 264 134 euros par an, et reconduit chaque année jusqu'en 2021. Par une nouvelle délibération du 17 février 2022, le conseil communautaire a réévalué le montant de cette attribution de compensation négative à 269 134 euros par an. Par la présente requête, la commune du Lorrain demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, de condamner la communauté d'agglomération du pays nord Martinique à lui verser la somme de 2 651 340 euros, majorée des intérêts moratoires et de leur capitalisation, correspondant au montant total de l'attribution de compensation négative versée par la commune du Lorrain à la communauté d'agglomération du pays nord Martinique, entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2023.

Sur la responsabilité pour faute :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 1609 nonies C du code général des impôts : " [] IV - Il est créé entre l'établissement public de coopération intercommunale soumis aux dispositions fiscales du présent article et les communes membres une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges []. Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l'exercice précédant le transfert de compétences ou d'après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission []. Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges. La commission locale chargée d'évaluer les charges transférées remet dans un délai de neuf mois à compter de la date du transfert un rapport évaluant le coût net des charges transférées. Ce rapport est approuvé par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, prises dans un délai de trois mois à compter de la transmission du rapport au conseil municipal par le président de la commission []. V - 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée. Lorsque l'attribution de compensation est négative, l'établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune d'effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. Les attributions de compensation fixées conformément aux 2°, 4°, 5° ou, le cas échéant, au 1° bis constituent une dépense obligatoire pour l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, les communes membres. Le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale communique aux communes membres, avant le 15 février de chaque année, le montant prévisionnel des attributions au titre de ces reversements []. 1° bis Le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges []. A défaut d'accord, le montant de l'attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° ; 2° L'attribution de compensation est égale à la somme des produits [] perçus par la commune l'année précédant celle de la première application du présent article, diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV []. L'attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge ".

3. Il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été évoqué au point 1 ci-dessus, que le rapport établi le 14 novembre 2014 par la commission locale d'évaluation des charges transférées a été approuvé par la majorité qualifiée des conseils municipaux des communes membres de la communauté d'agglomération du pays nord Martinique et a servi de base pour déterminer les attributions de compensation de chaque commune membre, à compter du passage à la fiscalité professionnelle unique en 2014. Si la commune du Lorrain soutient que le coût net de la charge correspondant à la compétence relative au transport urbain et au transport scolaire, précédemment exercée par la commune et transférée à la communauté d'agglomération, aurait été surévalué par la commission locale d'évaluation des charges transférées, dès lors que les recettes perçues au titre du versement transport n'auraient pas été prises en compte, il est constant que le montant de ces recettes ne pouvait être évalué en 2014. Si la commune du Lorrain soutient que le montant de ces recettes a pu être évalué dès 2015 et que le montant de l'attribution de compensation négative aurait dû être réévalué en conséquence, aucune disposition législative ou réglementaire ne permet, en l'absence de dispositif particulier de révision approuvé selon les modalités définies par les dispositions précitées du 1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, de réviser le montant de l'attribution de compensation, au motif que le coût net d'une charge précédemment transférée aurait été incorrectement calculé. De même, si la commune du Lorrain soutient que le coût de la compétence relative au transport urbain et au transport scolaire a diminué pour la communauté d'agglomération du pays nord Martinique, postérieurement au rapport établi le 14 novembre 2014 par la commission locale d'évaluation des charges transférées, en raison, d'une part, de l'expiration, le 31 décembre 2019, de la délégation de service public précédemment conclue par la commune du Lorrain avec un opérateur privé et, d'autre part, du transfert de la compétence relative au transport de la communauté d'agglomération du pays nord Martinique à l'établissement public Martinique transport, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'établissement public de coopération intercommunale d'exercer la compétence transférée pour des montants en adéquation avec les attributions de compensation négatives versées par les communes, ni ne permet de réviser le montant de ces attributions, au motif que le coût de la compétence transférée aurait diminué. Enfin, si la commune du Lorrain soutient qu'il aurait également dû être tenu compte de la diminution des coûts relatifs à la compétence relative au transport urbain et au transport scolaire, lors de l'adoption de la délibération du 17 février 2022, par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du pays nord Martinique a révisé le montant des attributions de compensation, pour tenir compte du transfert de la compétence relative à la promotion du tourisme, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit, lors de la détermination du coût correspondant au transfert d'une nouvelle charge, de réévaluer le coût des charges précédemment transférées. Dans ces conditions, la commune du Lorrain n'est pas fondée à soutenir qu'en s'abstenant de recalculer le montant de son attribution de compensation négative, pour tenir compte de la diminution du coût de la compétence relative au transport urbain et au transport scolaire, la communauté d'agglomération du pays nord Martinique aurait commis une faute.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ".

5. Si la commune du Lorrain soutient qu'en lui imposant le paiement d'une attribution de compensation négative, la communauté d'agglomération du pays nord Martinique aurait porté atteinte au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, garanti par les dispositions précitées de l'article 72-2 de la Constitution, il ressort des dispositions précitées du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts que les attributions de compensation négatives constituent une dépense obligatoire pour les communes. La commune du Lorrain n'est donc pas fondée à soutenir que la communauté d'agglomération du pays nord Martinique aurait commis une quelconque faute, en appliquant ces dispositions légales.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales : " Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice ".

7. Il ne résulte pas de l'instruction, et n'est même pas véritablement allégué, que la charge pesant sur la commune du Lorrain, du fait de l'attribution de compensation négative, aurait conduit la commune à adopter un budget en déséquilibre. A supposer même que ce soit le cas, une telle méconnaissance, par la commune, des dispositions précitées de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales ne pourrait, en aucun cas, constituer une faute, imputable à la communauté d'agglomération du pays nord Martinique, et de nature à engager sa responsabilité.

8. En quatrième lieu, la commune du Lorrain ne peut sérieusement soutenir que le versement de l'attribution de compensation négative à la communauté d'agglomération du pays nord Martinique serait constitutif d'une libéralité, alors qu'il ressort des dispositions mêmes du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts qu'il s'agit d'une dépense obligatoire pour la commune. En tout état de cause, à supposer même que la commune du Lorrain ait illégalement consenti une libéralité, cela ne pourrait en aucun cas constituer une faute, imputable à la communauté d'agglomération du pays nord Martinique, et de nature à engager sa responsabilité.

9. En cinquième lieu, si la commune du Lorrain se prévaut de l'illégalité fautive de chacune des délibérations annuelles, ayant fixé le montant des attributions de compensation entre 2015 et 2023, en tant que ces délibérations n'ont pas recalculé le montant de l'attribution de compensation négative, pour tenir compte de la diminution du coût correspondant à la compétence relative au transport urbain et au transport scolaire, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à la communauté d'agglomération du pays nord Martinique, ainsi qu'il a été évoqué au point 3 ci-dessus, de procéder à un tel recalcul. La commune du Lorrain n'est donc pas fondée à se prévaloir de l'illégalité fautive de ces délibérations.

10. En outre, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre []. Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications, conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

11. Si la commune du Lorrain soutient qu'avant l'adoption de chacune des délibérations annuelles, ayant fixé le montant des attributions de compensation entre 2015 et 2023, aucune note explicative de synthèse n'avait été envoyée aux membres du conseil communautaire, une telle illégalité, à la supposer avérée, ne saurait être regardée comme présentant un lien de causalité avec les préjudices allégués par la commune du Lorrain qui, ainsi qu'il a déjà été évoqué, résultent de l'application même des dispositions législatives et réglementaires, qui ne prévoient pas la possibilité de procéder à un recalcul du coût d'une charge précédemment transférée.

Sur la responsabilité sans faute :

12. En premier lieu, si la commune du Lorrain expose que seules 3 communes sur les 18 membres de la communauté d'agglomération du pays nord Martinique sont assujetties à une attribution de compensation négative, cette différenciation, qui résulte de l'application même des dispositions précitées du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts et du fait que la commune du Lorrain assumait, pour l'exercice de la compétence relative au transport urbain et au transport scolaire avant son transfert à la communauté d'agglomération du pays nord Martinique, des dépenses supérieures à la fiscalité professionnelle qu'elle percevait, n'est pas de nature à établir que la commune du Lorrain subirait un préjudice anormal et spécial, lui ouvrant droit à réparation au titre de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

13. En second lieu, dès lors que le versement de l'attribution de compensation négative à la communauté d'agglomération du pays nord Martinique résulte des dispositions mêmes du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, la commune du Lorrain ne peut sérieusement solliciter la restitution des sommes versées, sur le fondement de la théorie de l'enrichissement sans cause.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la responsabilité de la communauté d'agglomération du pays nord Martinique n'est pas engagée. Par suite, et sans qu'il besoin de statuer sur sa recevabilité, la requête de la commune du Lorrain doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune du Lorrain est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune du Lorrain et la communauté d'agglomération du pays nord Martinique.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

M. Lancelot, premier conseiller,

M. Phulpin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.

Le rapporteur,

F. Lancelot

Le président,

J.-M. Laso

La greffière,

J. Lemaitre

La République mande et ordonne au préfet de la Martinique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.