Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2100466

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 25 janvier 2021, la société PGM, représentée par Me Labit, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de considérer le courriel en date du 30 mars 2020 transmis par la direction départementale des territoires de l'Isère comme comportant une décision administrative individuelle créatrice de droit et d'annuler, en conséquence, les courriers des 10 septembre 2020, 23 septembre 2020, 21 décembre 2020 et 19 janvier 2021 ;

2°) d'annuler, à titre subsidiaire, l'arrêté du 7 janvier 2021 par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé M. H C à exploiter des parcelles cadastrées ZH n°78, ZH n°37, ZH n°34, AK n°96, AK n°97, AK n°110, AH n°127 et AH n°126 situées à Tullins ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision du 30 mars 2020 est une décision créatrice de droit, si bien que, en l'absence d'éléments nouveaux, le préfet n'avait pas compétence pour prendre les décisions des 10 septembre 2020 et 23 septembre 2020 déterminant et majorant le délai d'instruction de la demande d'autorisation d'exploiter qui sont illégales ;

- l'arrêté attaqué du 7 janvier 2021 indique par erreur que les parcelles AH126 et AH127 appartiennent à M. A I alors qu'il les avait vendues à M. B F un an et demi plus tôt ;

- M. B G, propriétaire des parcelles cadastrées AH126 et AH 127 à la date du dépôt de la demande, n'a pas été informé par M. C de la demande d'autorisation préalable d'exploiter portant sur ces parcelles ; le dossier de demande d'autorisation préalable d'exploiter déposé par M. C étant incomplet, l'arrêté préfectoral du 7 janvier 2021 est entaché d'un vice de forme ;

- la décision de prorogation de la durée d'instruction du 23 septembre 2020 n'est pas motivée selon les exigences de l'article R.331-6 code rural et de la pêche maritime ; en outre, cette prorogation ne pouvait être légalement fondée sur la seule candidature concurrente de M. C dont le dossier de demande d'autorisation d'exploiter était incomplet le 7 janvier 2021 ;

- le préfet n'a pas informé M. B G, en qualité de propriétaire, de la date d'examen du dossier le concernant par la commission départementale d'orientation de l'agriculture comme le prévoit l'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime ;

- les courriers du 10 septembre 2020, du 23 septembre 2020, du 21 décembre 2020, du 19 janvier 2021 et l'arrêté du 7 janvier 2021 auraient dû être motivés au regard des textes applicables et notamment du schéma directeur régional des exploitations agricoles pour la région Auvergne-Rhône-Alpes ;

- la demande d'autorisation d'exploiter de M. C est erronée en ce qu'elle porte sur des parcelles déjà plantées en noyers et non en nature de terres ;

- l'arrêté du 7 janvier 2021 a été pris au détriment des droits du locataire en place et des propriétaires qui avaient donné leur accord pour la plantation des parcelles.

Par un mémoire enregistré le 15 février 2022, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le courriel du 30 mars 2020 n'est pas décisoire ;

- les lettres valant accusé de réception de dossiers complets et celles portant prolongation de délais d'instruction revêtent le caractère de mesures préparatoires et sont insusceptibles de recours contentieux ;

- les moyens soulevés par la société PGM ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ban,

- les conclusions de M. Villard, rapporteur public,

- les observations de Me Labit représentant de la société PGM.

Considérant ce qui suit ;

1. L'Exploitation Agricole à Responsabilité Limitée (EARL) G B a été créé le 15 janvier 2020 sous la forme unipersonnelle en reprenant les parcelles auparavant exploitées individuellement par M. B G. Des baux ont été signés entre cette EARL et chacun des propriétaires.

2. Le 6 mars 2020, M. D, associé unique de la société SD Production, a déposé pour le compte de l'EARL G B une demande d'autorisation d'exploiter des parcelles situées sur les communes de Tullins et de Saint-Quentin-sur-Isère et exploitées par l'EARL G B dont il projette d'acquérir des parts sociales. Il indique dans le formulaire Cerfa qu'il entend participer à l'exploitation de l'EARL F B en prenant des parts sociales dans cette entreprise et mentionne qu'il s'agit d'une opération de type II " agrandissement, réunion d'exploitations agricoles ou participation à une autre exploitation ".

3. Par courriel du 30 mars 2020, la gestionnaire du contrôle des structures de la direction départementale des territoires (DDT) de l'Isère indique que cette opération n'est pas soumise à autorisation d'exploiter.

4. Par courrier du 10 septembre 2020, le service agriculture et développement rural de la DDT Isère informe toutefois l'EARL F qu'elle a déposé le 30 mars 2020 une demande d'autorisation d'exploiter de 11,7253 ha de terres situés sur la commune de Tullins et que son dossier est complet à cette date. Elle mentionne également que, conformément à l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime, le délai d'instruction de sa demande est de 4 mois.

5. Par ailleurs, le 16 septembre 2020, M. C a déposé une demande d'autorisation d'exploiter les parcelles cadastrées section ZH n°78, ZH n°37, ZH34, AK n°96, AK n°97, AK n°110, AH n°127, AH1 n°26 situées sur la commune de Tullins et portant notamment sur des parcelles pour lesquelles l'EARL G avait déposé une demande d'exploitation le 6 mars 2020. Par lettre du 23 septembre 2020, les services de la DDT de l'Isère ont alors porté le délai d'instruction de la demande de l'EARL G à six mois en raison du caractère concurrent de la demande déposée par M. C.

6. Le 22 octobre 2020, l'assemblée générale de l'EARL G décide d'admettre la société SD Production en qualité d'associé, d'une augmentation du capital social en numéraire réservée à la seule société SD Production, d'une réduction de capital par annulation de la quasi-totalité des parts sociales détenues par M. B G, de transformer l'EARL en Société par Actions Simplifiée ( SAS), de nommer comme président de la société à compter du 22 octobre 2020 M. E D et d'adopter comme nouvelle dénomination sociale la société PGM.

7. Par courrier du 19 novembre 2020, l'EARL G B, devenue la société PGM, a formé un recours gracieux contre la décision ayant prorogé le délai d'instruction de sa demande de quatre à six mois aux motifs qu'une décision avait déjà été prise le 30 mars 2020 et qu'aucune demande nouvelle n'a été déposée depuis le mois de mars 2020.

8. Par des courriers des 21 décembre 2020 et 19 janvier 2021, l'administration a rejeté ce recours gracieux au motif principal que le courriel du 30 mars 2020 avait une simple valeur d'information et de rappel à la réglementation.

9. Par arrêté du 7 janvier 2021, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé M. H C, classé en rang de priorité 3, à exploiter des parcelles cadastrées ZH n°78, ZH n°37, ZH n°34, AK n°96, AK n°97, AK n°110, AH n°127 et AH n°126 situées à Tullins en écartant la candidature de l'EARL G B classée en rang de priorité 7.

10. Dans sa requête, la société PGM, doit être regardée comme demandant l'annulation des courriers des 10 et 23 septembre 2020 portant majoration des délais d'instruction de sa demande d'autorisation d'exploiter, des décisions des 21 décembre 2020 et du 19 janvier 2021 portant rejet de son recours gracieux et de l'arrêté du 7 janvier 2021 accordant une autorisation d'exploiter à M. C.

Sur les conclusions d'annulation dirigées contre les décisions des 10 et 23 septembre 2020 et des 21 décembre 2020 et 19 janvier 2021 :

11. Il ressort des pièces du dossier qu'en réponse à la demande d'autorisation d'exploiter déposée le 6 mars 2020 par l'EARL G B, le service de contrôle des structures de la direction départementale des territoires de l'Isère lui a indiqué, par courriel du 30 mars 2020, qu'une décision préfectorale d'autorisation d'exploiter n'était pas nécessaire en énonçant : " Après analyse des documents transmis, nous vous informons que dans le cadre de la création de l'EARL F B, sans modification de surfaces, et avec apport de capitaux par M. D E via la société SD PRODUCTION, vous n'êtes pas soumis à autorisation d'exploiter ".

12. Il résulte des termes clairs de ce courriel qu'il prend parti sur l'application de la législation relative au contrôle des structures et revêt un caractère décisoire. Il ne saurait être analysé comme un simple courrier d'information comme le fait valoir à tort le préfet de la région Auvergne Rhône-Alpes.

13. Il doit être regardé comme comportant, en outre, une décision créatrice de droit au profit de l'EARL G B en ce qu'elle le dispense, dès sa notification, d'obtenir une quelconque autorisation préfectorale pour exploiter les parcelles listées en annexe 2 du formulaire Cerfa de sa demande.

14. Par ailleurs, en vertu des règles générales applicables au retrait des actes administratifs, l'auteur d'une décision individuelle expresse créatrice de droits ne peut légalement la rapporter, à la condition que cette décision soit elle-même illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la date à laquelle elle a été prise. En revanche, un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits et, par suite, peut être retiré ou abrogé par l'autorité compétente à tout moment.

15. En l'espèce, l'administration régionale ne fait pas valoir que la décision du 30 mars 2020 aurait été obtenue par fraude. Dès lors, elle ne pouvait légalement la retirer que dans un délai de quatre mois à compter du 30 mars 2020. Au-delà du 30 juillet 2020, elle était donc tenue de respecter sa décision, fût-elle illégale, de ne pas soumettre cette opération à autorisation.

16. Il s'ensuit que cette décision était devenue définitive lorsque, par lettres des 10 et 23 septembre 2020, l'autorité administrative a informé l'EARL G B d'une prolongation du délai d'instruction de sa demande. Ces courriers, en tant qu'ils tendent à remettre en cause un acte créateur de droit devenu définitif, ne constituent pas de simples mesures préparatoires mais des décisions illégales. Il en en est de même des décisions des 21 décembre 2020 et 19 janvier 2021 portant rejet du recours gracieux formé par la requérante à l'encontre des décisions des 10 et 23 septembre 2020. La société requérante est recevable et fondée à en demander l'annulation.

Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 7 janvier 2021 :

17. L'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime dispose :" l.-La commission départementale d'orientation de l'agriculture mentionnée à l'article R. 313-1 peut être consultée sur les demandes d'autorisation d'exploiter auxquelles il est envisagé d'opposer un refus pour l'un des motifs prévus à l'article L. 331-3-1. Dans ce cas, et lorsque des candidatures concurrentes ont été enregistrées sur tout ou partie des biens qui font l'objet de la demande, l'ensemble des dossiers portant sur ces biens lui est soumis au cours de la même séance. Les candidats, les propriétaires et les preneurs en place sont informés de la date d'examen des dossiers les concernant par la commission par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise contre récépissé. ".

18. Il ressort de l'attestation notariale versée au débat que les parcelles cadastrées section AH n°126 et AH n°127 situées sur la commune de Tullins ont été acquises par M. G le 5 juin 2019.

19. L'arrêté contesté du 7 janvier 2021, par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé M. C à exploiter certaines terres dont les parcelles n°126 et n°127 appartenant à M. G, vise la séance du 19 novembre 2020 au cours de laquelle la commission départementale d'orientation de l'agriculture a examiné son dossier. Or, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes n'établit pas ni même allègue avoir informé M. B G, en qualité de propriétaire ou d'ailleurs au titre d'une autre qualité, de la date d'examen par la commission départementale du dossier déposé par M. C en vue d'exploiter ses terres. Le non-respect du caractère contradictoire de la procédure prévue devant cette commission a privé M. G d'une garantie tenant à la possibilité de présenter, devant cette instance, des observations qui auraient pu être fort utiles dans les circonstances de l'espèce et de nature à influer le sens de l'avis émis par cette instance et par suite, celui de la décision du 7 janvier 2021.

20. En outre, l'article R. 331-4 du code rural et de la pêche maritime prévoit : " La demande de l'autorisation mentionnée au I de l'article L. 331-2 est établie selon le modèle défini par le ministre de l'agriculture et accompagnée des éléments justificatifs dont la liste est annexée à ce modèle. Si la demande porte sur des biens n'appartenant pas au demandeur, celui-ci doit justifier avoir informé par écrit de sa candidature le propriétaire () ".

21. S'il résulte de l'article R. 331-4 du code rural et de la pêche maritime que, lorsque la demande d'autorisation d'exploitation agricole émane d'une personne qui n'est pas propriétaire des parcelles en cause, cette personne doit en principe avoir informé elle-même le propriétaire de sa candidature, l'absence dans le dossier de demande de la pièce établissant qu'il a procédé à cette information n'est pas par elle-même de nature à entacher sa demande d'irrégularité, dès lors que le propriétaire a été effectivement informé de sa candidature, y compris, le cas échéant, par l'administration au cours de l'instruction du dossier, dans des conditions lui permettant de présenter, en temps utile, ses observations écrites. Lorsque la demande est soumise à la commission départementale d'orientation de l'agriculture, l'information du propriétaire doit lui permettre de présenter utilement ses observations préalablement à la réunion de cette commission. A défaut d'avoir été assurée par le demandeur lui-même, cette information peut résulter de la lettre recommandée que l'administration adresse au propriétaire pour l'informer de l'examen de cette candidature par la commission, conformément aux dispositions de l'article R. 331-5 du même code.

22. Il ressort des pièces du dossier que M. B G n'a pas été informé par M. C de la demande d'autorisation préalable d'exploiter qu'il avait déposée sur les parcelles n°126 et n°127 lui appartenant. Seul l'ancien propriétaire, M. A J, a été informé par M. C par lettre recommandée du 18 août 2020. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point précédent, M. G n'a pas davantage été informé de la tenue de séance de la commission départementale d'orientation de l'agriculture du 19 novembre 2020. La lettre du 23 septembre 2020 adressée à l'EARL G pour l'informer d'une prorogation du délai d'instruction de sa demande d'autorisation d'exploiter " en raison de l'instruction de candidatures concurrentes " est trop imprécise pour valoir information du propriétaire au sens de l'article R. 331-4 précité. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article est, dans les circonstances de l'espèce, fondé.

23. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, que la décision du 7 janvier 2021 doit être annulée en tant qu'elle autorise M. C à exploiter des parcelles que la société PGM pouvait exploiter sans autorisation en vertu de la décision du 30 mars 2020.

Sur les frais liés à l'instance :

24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société PGM et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions prises par le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes les 10 et 23 septembre 2020 ainsi que les 21 décembre 2020 et 19 janvier 2021 sont annulées.

Article 2 : L'arrêté du 7 janvier 2021 du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes est annulé en tant qu'il autorise M. C à exploiter des parcelles que la société PGM pouvait exploiter sans autorisation en vertu de la décision du 30 mars 2020.

Article 3 : Le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes versera à la société PGM une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4: Le présent jugement sera notifié à la société PGM, au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire

Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Triolet, présidente,

M. Ban, premier conseiller.

M. Doulat, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2024.

Le rapporteur,

J-L. Ban

La présidente,

A. Triolet

La greffière,

J. Bonino

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.