Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2203613

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 13 juin 2022 sous le n°2203613, la société Isère fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de recette n°4/2022 émis le 25 janvier 2022 par le département de l'Isère en vue du recouvrement de la somme de 56 158,98 euros correspondant à une pénalité infligée au titre du retard apporté à la validation d'avant-projets détaillés (APD) " desserte ", ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ou, à défaut, de minorer le montant du titre de recette et de la décharger partiellement ;

3°) de mettre à la charge du département de l'Isère, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 2 000 euros.

La société Isère fibre soutient que :

-le titre de recettes attaqué méconnaît le 4° de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales en ce qu'il n'est pas démontré que le bordereau de ce titre est signé ;

-la compétence de l'auteur de l'acte attaqué n'est pas démontrée ;

-la pénalité a été appliquée sans avoir été précédée d'une mise en demeure régulière ;

-la pénalité n'est pas fondée dès lors qu'aucune stipulation de l'article 4.2.5 de la convention de DSP ne prévoit la remise autonome des APD " desserte " dans un délai déterminé, qu'il résulte des stipulations de l'article 4.2.2.2 de la convention de DSP et de son annexe n°14 que les APD " desserte " à remettre au délégant, à l'instar des avant-projets sommaires, n'ont pas pour périmètre le point de mutualisation (PM) mais le nœud de raccordement optique (NRO) et qu'elle ne concerne pas un défaut de remise mais une absence de validation des APD.

-le montant de la pénalité n'est pas justifié.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 août 2024, le département de l'Isère représenté par Me Guellier conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la société Isère fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité contractuelle mise à sa charge par le titre contesté, à compter de la notification de ce titre et jusqu'à son paiement, ainsi qu'au paiement de la capitalisation des intérêts ;

3°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Isère fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le département de l'Isère fait valoir que le titre de recette litigieux a été retiré et remplacé par un nouveau titre émis le 19 juillet 2022 et que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Une séance orale d'instruction s'est tenue le 8 avril 2025 dans les conditions prévues par l'article R. 625-1 du code de justice administrative.

Lors des cette séance, ont été entendues les observations de :

- Me Feldman, MM. Delacour, M'Hari, Derval pour la société Isère Fibre

- Me Guellier, Me Chazaud, MM. Terlin et Godin pour le département de l'Isère.

Une lettre a été adressée le 9 avril 2025 à la société Isère Fibre l'invitant, sur le fondement des dispositions de l'article R.612-5-1 du code de justice administrative, à confirmer expressément le maintien de sa requête.

Par une lettre enregistrée le 6 mai 2025, la société Isère Fibre a déclaré maintenir sa requête.

Par un mémoire enregistré le 23 avril 2025, la société Isère Fibre a produit le diaporama projeté lors de la séance orale d'instruction.

Par un courrier du 22 mai 2025, le tribunal a, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, informé les parties qu'il était susceptible de soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions du département de l'Isère tendant au paiement des intérêts au taux légal dès lors qu'une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre (CE, 30 mai 1913, Préfet de l'Eure, n° 49241).

Par un mémoire enregistré le 27 mai 2025, la société Isère Fibre a présenté des observations en réponse au moyen soulevé d'office.

II. Par une requête enregistrée le 2 octobre 2022 sous le n°2206381, la société Isère fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le titre de recette n°20/2022 émis le 25 janvier 2022 par le département de l'Isère en vue du recouvrement de la somme de 56 158,98 euros correspondant à une pénalité infligée au titre du retard apporté à la validation d'avant-projets détaillés (APD) " desserte ", ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ou, à défaut, de minorer le montant du titre de recette et de la décharger partiellement ;

3°) de mettre à la charge du département de l'Isère, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 2 000 euros.

La société Isère fibre soutient que :

-la pénalité a été appliquée sans avoir été précédée d'une mise en demeure régulière ;

-la pénalité n'est pas fondée dès lors qu'aucune stipulation de l'article 4.2.5 de la convention de DSP ne prévoit la remise autonome des APD " desserte " dans un délai déterminé, qu'il résulte des stipulations de l'article 4.2.2.2 de la convention de DSP et de son annexe n°14 que les APD " desserte " à remettre au délégant, à l'instar des avant-projets sommaires, n'ont pas pour périmètre le point de mutualisation (PM) mais le nœud de raccordement optique (NRO) et qu'elle ne concerne pas un défaut de remise mais une absence de validation des APD.

-le montant de la pénalité n'est pas justifié.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 août 2024, le département de l'Isère représenté par Me Guellier conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la société Isère fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité contractuelle mise à sa charge par le titre contesté, à compter de la notification de ce titre et jusqu'à son paiement, ainsi qu'au paiement de la capitalisation des intérêts ;

3°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Isère fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le département de l'Isère fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Une séance orale d'instruction s'est tenue le 8 avril 2025 dans les conditions prévues par l'article R. 625-1 du code de justice administrative.

Lors des cette séance, ont été entendues les observations de :

- Me Feldman, MM. Delacour, M'Hari, Derval pour la société Isère Fibre

- Me Guellier, Me Chazaud, MM. Terlin et Godin pour le département de l'Isère.

Un courrier a été adressé le 9 avril 2025 aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Par un mémoire enregistré le 23 avril 2025, la société Isère Fibre a produit le diaporama projeté lors de la séance orale d'instruction.

Par un mémoire enregistré le 23 avril 2025, le département de l'Isère a produit le diaporama projeté lors de la séance orale d'instruction et réitéré ses conclusions.

Par un mémoire enregistré le 27 avril 2025, la société Isère Fibre conclut aux mêmes fins que la requête.

La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée le 13 mai 2025, par l'avis d'audience du même jour.

Un mémoire présenté pour le département de l'Isère a été enregistré le 13 mai 2025 et n'a pas été communiqué.

Par un courrier du 22 mai 2025, le tribunal a, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, informé les parties qu'il était susceptible de soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions du département de l'Isère tendant au paiement des intérêts au taux légal dès lors qu'une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre (CE, 30 mai 1913, Préfet de l'Eure, n° 49241).

Par un mémoire enregistré le 27 mai 2025, la société Isère Fibre a présenté des observations en réponse au moyen soulevé d'office.

Vu :

- les décisions attaquées ;

- les autres pièces des dossiers ;

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Triolet, présidente rapporteure,

- les conclusions de M. Callot, rapporteur public,

- et les observations de Me Feldman, représentant la société Isère fibre, et Me Guellier, représentant le département de l'Isère.

Une note en délibéré présentée pour le département de l'Isère a été enregistrée le 4 juin 2025.

Une note en délibéré présentée pour la société Isère fibre a été enregistrée le 19 juin 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre de son projet de développement d'un réseau d'initiative publique, visant à établir un réseau de communications électroniques à très haut débit, le département de l'Isère a conclu avec la société SFR Collectivités, à laquelle s'est substituée la société Isère fibre, une convention de délégation de service public entrée en vigueur le 1er janvier 2017 pour une durée de 25 ans. Par un courrier du 22 décembre 2021, le département de l'Isère a mis en demeure la société Isère fibre de remédier à plusieurs manquements à ses engagement et objectifs contractuels. Ce courrier mettait notamment en demeure la société Isère fibre de se conformer, dans un délai de quinze jours, à ses obligations en matière d'avant-projets détaillés (APD) " desserte " et l'informait du montant de la pénalité due au titre de l'année 2020. Le 25 janvier 2022, le département de l'Isère a émis un titre de recettes d'un montant de 56 158,98 euros correspondant à la pénalité due à raison du retard apporté à la validation d'APD " desserte ". Ce titre de recettes a été retiré et remplacé par le titre de recette n°20/2022 émis le 19 juillet 2022 dont la société Isère fibre demande l'annulation.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n°2203613 et 2206381 concernent la même pénalité infligée par le département de l'Isère à son délégataire, la société Isère fibre, dans le cadre de l'exécution de la convention de délégation de service public pour le financement, la conception, la réalisation et l'exploitation du réseau d'initiative publique départemental très haut débit de l'Isère. Ces requêtes présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur la requête n°2203613 :

3. Le juge saisi d'un recours dirigé contre un titre exécutoire doit se prononcer au vu des circonstances de droit et de fait existant à la date de sa décision. Il en résulte que si le titre exécutoire attaqué est rapporté par l'autorité compétente avant que le juge ait statué, il n'y a pas lieu pour celui-ci, que ce retrait ait ou non acquis un caractère définitif, de se prononcer sur le mérite de la demande dont il est saisi.

4. Postérieurement à l'introduction de la requête n°2203613, le département a retiré le titre de recettes émis le 25 janvier 2022 et l'a remplacé par un nouveau titre émis le 19 juillet 2022, faisant l'objet de la requête n°2206381. Il s'ensuit qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre le titre de recettes émis le 25 janvier 2022.

Sur la requête n° 2206381 :

En ce qui concerne les conclusions aux fins d'annulation et de décharge totale ou partielle

5. Aux termes de l'article 1.4.11.2 de la convention de DSP : " Pénalités / () Les pénalités sont calculées en fonction du nombre de jours ou d'heures de retard selon le cas. / Les pénalités suivantes sont appliquées : / Pour les pénalités liées à la construction du Réseau : / () 100 € par jour calendaire de retard apporté à la communication des documents techniques dont la remise est prévue au 4.2.5 Dossier d'Infrastructure Support de la présente Convention ; / () ". Aux termes de l'article 4.2.5 de la même convention : " Mission de Documentation : Dossier d'Infrastructure-Support / Pour chaque opération d'Infrastructure-Support déployée par le Délégataire, ce dernier établit un Dossier d'Opération Infrastructure-Support complet conformément aux dispositions des articles suivants. / Un Dossier d'Opération Infrastructure-Support est associé à un code opération. / Les Dossier d'Opération Infrastructure-Support sont conservés par le Délégataire pour toute la durée de la délégation de service public, et sont remis gratuitement au Département de l'Isère en fin de phase puis mis à jour et en fin de délégation. / Le Dossier d'Opération d'Infrastructure Support doit contenir, a minima, les éléments suivants : / Avant-Projet Détaillé : l'ensemble des éléments de l'Avant-Projet Détaillé, et notamment les originaux des permissions /conventions /autorisation signées. / () ". Aux termes de l'article 4.2.2.2. de la même convention : " Avant-Projet Détaillé (APD) pour les travaux d'Infrastructure de Distribution Secondaire - Hors Infrastructures de Domaine Privatif / Tous travaux qui ne font pas partie du déploiement des Infrastructures de Domaine Privatif nécessitent la réalisation, par le Délégataire, d'un Avant-Projet Détaillé (APD) et sa validation par le Département de l'Isère et notamment les Infrastructures de Proximité et les Infrastructures de Proximité Étendues. La méthodologie de conception de l'Infrastructure Support et la procédure envisagée pour la réalisation des Avant-Projets Détaillés des Infrastructures Support à réaliser sont décrites en Annexe 14 - Méthodologie de conception de l'infrastructure Support et procédure de réalisation des APS-APD. / () ". Aux termes de l'annexe 14 à la convention de DSP relative à la méthodologie de conception de l'infrastructure support et procédure de réalisation des APS-APD : " Avant-Projet Détaillé (APD) pour les travaux d'Infrastructure de Distribution Secondaire - HORS Infrastructures de Domaine Privatif / Le Délégataire réalise un inventaire des Infrastructures d'accueil existantes, appartenant au Département de l'Isère, à des collectivités ou à tout autre gestionnaire d'Infrastructures réutilisables, susceptibles de les céder ou de les louer. Les études sont réalisées par le Délégataire telles-que défini ci-après: / Etude de chambre Orange () / Etude aérien Orange () /Etudefaçade () /Etude aérien ERDF () / Etude de contournement d'infrastructure Orange () / Etude chambre satellite () / Consultation de lot () / Implantation de PM distant si nécessaire () / Suite à ces études préliminaires, le Délégataire communique au Délégant l'Avant-Projet détaillé (APD) des travaux concernés pour chaque ZANRO : / • les plans détaillés des Infrastructures d'Accueil et des Infrastructures Optique au format MCD-DE défini dans le Référentiel technique et Administratif de la DSP en annexe 20 - Référentiel DSP ; / • les éventuelles extensions du périmètre de la ZIP et incidences sur le nombre de Sites Raccordables sur demande de la ZAPM considérée ; / • les études et choix définitifs de Raccordements finals ; / • tous les éléments de calcul définitif des redevances à verser aux différents tiers pour l'utilisation de leurs emprises (voirie, poteaux, fourreaux ) ; / • toutes conventions nécessaires à l'établissement de l'Infrastructure signées des tiers concernés (notamment occupation des domaines privé et public, voies ferrées, domaine autoroutier,) ; / • toutes demandes d'autorisations nécessaires à l'établissement de l'Infrastructure (urbanisme, voierie, servitude) ; / • les fichiers Interop en Version V2.0 a minima. / () La remise des études APD par le Délégataire peut s'échelonner dans le temps en fonction de leur avancée. Toutefois, chaque remise d'APD doit s'effectuer sur une ZAPM identique aux zones définies dans l'Avant-Projet de façon, pour le Département, à disposer de données d'évaluation du tracé homogènes et cohérentes. ".

6. Le planning type " Nœud de raccordement optique " (NRO) et déploiement de la zone arrière du point de mutualisation (ZAPM), figurant au 2ème onglet de l'annexe 16 à la convention de DSP, prévoit la remise, puis la validation, d'un avant-projet détaillé (APD) respectivement trois mois et deux mois avant la prise en affermage d'un NRO+lien de collecte+tronçon par le délégataire.

7. En l'espèce, le département de l'Isère a comptabilisé un total de 25 928 jours de retard correspondant, d'une part, à quinze APD, se rattachant à un point de mutualisation, remis hors des délais prévus par la convention de DSP, et, d'autre part, à soixante-quinze APD non validés au 31 décembre 2020. Il a appliqué la pénalité journalière de 100 euros par jour de retard avant de ramener le montant dû à 56 158,98 euros en application du plafonnement du montant total des pénalités prévu à l'article 1.4.11.2 de la convention de DSP.

8. S'il résulte des stipulations de l'article 4.2.5 de la convention de DSP que le dossier d'infrastructure support est remis en fin de phase par le délégataire au délégant, les APD qui le composent sont quant à eux fournis après réalisation des travaux selon les termes de l'article 4.2.2.2 de cette même convention. Il résulte, en outre, du processus précité figurant à l'annexe 16 à la convention de DSP que les APD sont remis trois mois avant la prise en affermage d'un NRO. Dans ces conditions, Isère fibre n'est pas fondée à soutenir que la convention de DSP ne prévoit aucun délai de remise autonome des APD.

9. Il résulte de l'article 4.2.2.2 de la convention de DSP que les travaux nécessitent la validation de l'APD correspondant. Dans ces conditions, le défaut de validation d'un APD doit être regardée comme une absence de communication de ce document permettant l'application de l'article 1.4.11.2 de la convention de DSP relatif aux pénalités.

10. Enfin, en admettant même que, ainsi que le soutient la société requérante, les APD doivent être remis à l'échelle d'un nœud de raccordement optique et non d'un point de mutualisation, le retard se trouve, selon Isère fibre, ramené à 3 544 jours pour 30 documents. Néanmoins, il est constant que la pénalité encourue par le délégataire à raison du nombre d'APD non remis à cette échelle du NRO dans les délais impartis s'établirait à un montant théorique de 354 400 euros. Ce montant excédant la pénalité de 56 158,98 euros infligée à Isère fibre, cette dernière n'est, en tout état de cause, pas fondée à remettre en cause la pénalité qui lui a été appliquée.

11. Il résulte de ce tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation et de décharge, totale et partielle, doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions reconventionnelles présentées par le département de l'Isère

12. Une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre. En particulier, les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l'encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement le juge administratif d'une demande tendant à l'établissement ou au recouvrement de leur créance.

13. Toutefois, les collectivités publiques peuvent, en matière contractuelle, soit constater elles-mêmes les créances qu'elle détiennent sur leurs cocontractants et émettre des titres exécutoires, soit saisir le juge administratif d'une demande tendant au recouvrement de ces créances. Néanmoins, elles ne peuvent pas saisir d'une telle demande le juge lorsqu'elles ont décidé, préalablement, à cette saisine, d'émettre des titres exécutoires en vue de recouvrer les sommes en litige. Dans un tel cas, dans la mesure où la décision demandée au juge aurait les mêmes effets que le titre émis antérieurement, la demande présentée est dépourvue d'objet et par suite irrecevable.

14. En l'espèce, les intérêts sollicités se rapportent à une créance qui trouve son fondement dans le titre de recettes émis par le département. Par suite, la demande présentée par le département de l'Isère doit être rejetée comme étant irrecevable.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les conclusions présentées par la société Isère fibre, partie perdante, doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Isère fibre une somme de 1 500 euros à verser au département de l'Isère.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n°2203613.

Article 2 : La requête de la société Isère fibre est rejetée.

Article 3 : La société Isère fibre versera au département de l'Isère une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par le département de l'Isère est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Isère fibre, au département de l'Isère et à la direction départementale des finances publiques de l'Isère.

Délibéré après l'audience du 28 mai 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Triolet, présidente,

M. Doulat, premier conseiller,

Mme Rogniaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juillet 2025.

La présidente-rapporteure,

A. Triolet

L'assesseur le plus ancien

dans l'ordre du tableau,

F. Doulat

Le greffier,

S. Ribeaud

La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2203613-2206381