Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2408761

Vu la procédure suivante :

Par des requêtes enregistrées le 13 novembre 2024 sous les n°2408763 et n°2408761, le syndicat départemental de la propriété privée rurale de Haute-Savoie (SDPPR74), demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté cadre relatif aux baux ruraux et aux conventions pluriannuelles de pâturages du préfet de la Haute-Savoie en date du 7 août 2024 ;

2°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie en date du 7 août 2024 portant fixation des valeurs locatives des terres bâtiments agricoles et d'habitation ;

3°) d'enjoindre au préfet de la Haute-Savoie de procéder à la révision effective des maxima et minima de fermage dans un délai de deux mois à compter de l'ordonnance à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 500 euros au titre de chaque instance sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la condition d'urgence est remplie ;

- la procédure de l'article R. 411-2 du code rural et de la pêche maritime n'a pas été suivie dès lors que la commission consultative paritaire n'a pas formulé de proposition sur les minima et maxima des terres nues, bâtiments d'exploitation, cultures spécialisées, parcelles d'alpage ; le préfet ne lui a pas demandé de transmettre de propositions motivées ; la commission n'a donc pas été régulièrement consultée et n'est pas indépendante au sens de l'article L. 411-11 du code rural et de la pêche maritime ;

- il n'a pas été procédé à un examen des minima et maxima par la commission administrative en méconnaissance du 12° de l'article L. 411-11 à l'exception des maxima et minima relatifs aux bâtiments d'habitation ;

- l'arrêté est entaché d'erreurs quant aux maxima retenus sur les terres nues de la catégorie 1, aux minima retenus pour les bâtiments d'exploitation, aux minima et maxima retenus pour les chevaux de trait, aux maxima pour les bâtiments de plus de 15 ans avec box pour chevaux, aux minima et maxima pour les chalets d'alpage pour 40 vaches, les valeurs pour l'herbe ne précisent pas si elles sont calculées par jour, mois ou année ;

- l'arrêté est entaché d'un détournement de procédure ;

- l'arrêté a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière faute de prouver l'habilitation des membres de la commission consultative paritaire au sens de l'article R. 414-1 du code rural et de la pêche maritime ; il existe un conflit d'intérêt dans la mesure où les personnes en charge de la présidence et du secrétariat de la commission sont également en charge de la rédaction de l'arrêté de fermages ; personne n'a justifié de son mandat au moment de la réunion du 8 juillet 2024 ; la convocation ne faisait pas apparaître la liste des destinataires ; des personnes présentes à la commission n'étaient pas membres de celle-ci ;

- le choix de scinder l'arrêté cadre, révisable tous les 6 ans, de l'arrêté fixant les valeurs locatives, révisables tous les ans, complexifie la compréhension ; le choix de recourir à un arrêté cadre s'oppose à un réexamen tous les 6 ans ; la méthode d'actualisation fixée dans l'arrêté cadre n'est pas justifiée ; l'arrêté cadre est illégal compte tenu du détournement de pouvoir ; il porte atteinte à la sécurité juridique ;

- l'arrêté ne respecte pas les critères fixés par la Cour européenne des droits de l'Homme dans son arrêt du 19 juin 2006 n°35014/97 Hutten-Czapska pour le respect de l'article 1er du protocole 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; le rendement net pour les propriétaires terriens devrait être de 3% de la valeur de remplacement ;

- l'arrêté cadre est entaché d'incohérences dans la mesure où la grille de fermage, notamment pour les catégories 4 et 5, est en deçà du taux d'imposition du foncier non bâti ; 70% des terres agricoles sont en classe 3, démontrant l'inadaptation de ces catégories ; cette grille est incohérente dans la mesure où seules 20% des terres agricoles en Haute-Savoie sont destinées à la culture et il y avait lieu de dissocier les terres cultivables des prairies permanentes ; il n'a pas été pris en compte l'existence ou non d'un périmètre d'AOP ;

- la mise en œuvre de cette grille pour les terres nues méconnaît l'article 1er du protocole 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales compte tenu des taux de rentabilité très faibles institués ; cette grille est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la grille d'évaluation des loyers des bâtiments d'exploitation est également inadaptée compte tenu de la valeur plancher déterminée arbitrairement, l'absence de critères objectifs pris en compte, le plafond maximum par IGB laitière est insuffisante quant aux critères de détermination de la valeur locative maximum à 100 points ; la détermination de fermage avec vache laitière prend en compte une unité de 11 m² alors que dans la réalité 30 m² sont prévus par vache laitière ; l'application de cette grille conduit à des taux de rentabilité négatifs ; la grille d'évaluation applicable aux terres nues conduit également à une rentabilité négative ;

- l'arrêté fixant les minima et maxima arrêté une valeur du point, le prix minimum et maximum de la location d'un bâtiment ; elle n'est pas exprimée en monnaie ; elle est illisible ; elle est entachée de nombreuses erreurs ;

- l'INF n'est pas corrélé avec l'évolution des indices relatifs aux coûts de construction et d'entretien en méconnaissance de l'article 1er du protocole 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le critère du taux d'amortissement du capital mis à disposition n'est pas respecté ; il en est de même du critère du profit net dégagé ; le préjudice financier subi est important ;

- les article 3B et 4 de l'arrêté cadre méconnaissent également l'article 1er du protocole 1 et ne remplissent aucun des 4 critères ;

- l'article 3A est dépourvu de base légale ;

- l'article 107 du traité européen sur le fonctionnement de l'Union européenne est méconnu compte tenu du maintien de bases de fermage anormalement basses ;

- l'article L. 481-1 est inconstitutionnel et inconventionnel s'agissant de l'encadrement des loyers d'alpages dans la mesure où ils sont déterminés arbitrairement par la chambre de l'agriculture ; la grille est inadaptée ;

- la durée des conventions pluriannuelles de pâturage, qui peuvent être portées à neuf ans en vertu de l'article L. 481-1 du code rural et de la pêche maritime, ne prévient pas les pratiques illégales mises en place par certaines communes et est inadapté ce d'autant que le modèle de convention prévoit des clauses de tacite reconduction ; cet allongement de durée est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le modèle de bail annexé limite le remboursement de la taxe foncière par le preneur à 20% et 50% de la taxe pour frais de la chambre d'agriculture, en méconnaissance de l'article L. 415-3 du code rural et de la pêche maritime et est constitutif d'une fraude ;

- le modèle de convention pluriannuelle de pâturage est dépourvu de base légale puisque l'article L. 481-1 du code ne prévoit que la fixation des durées et des montants.

Par des mémoires en défense enregistrés le 27 novembre 2024, le préfet de la Haute-Savoie conclut au rejet des requêtes.

Il fait valoir que :

- le SDPPR74 ne justifie pas de son intérêt pour agir ;

- la condition d'urgence n'est pas remplie ;

- il n'existe aucun doute sérieux sur la légalité des arrêtés attaqués.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- les requêtes en annulation enregistrées sous les n°2407804 et 2407805.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel n°1 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme C pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience publique du 28 novembre 2024 au cours de laquelle ont été entendus :

- le rapport de Mme C ;

- les observations de M. D et de Mme A, pour le SDPPR74 ;

- et celles de M. B, pour le préfet de la Haute-Savoie.

La clôture de l'instruction a été repoussée au 29 novembre 2024 à 17heures.

Des notes en délibéré ont été produites par le SDPPR74 le 29 novembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par une ordonnance n°2307132 du 27 novembre 2023, la juge des référés du tribunal de céans, saisi de la légalité de l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 2 octobre 2023 sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a considéré que ni cet arrêté ni aucun autre depuis 2018 n'a donné lieu à une réelle révision des bases des loyers de fermage et qu'ils s'étaient contentés de réactualiser les prix des minima et maxima des loyers du fermage en appliquant l'indice national de fermage (INF) en méconnaissance des articles L. 411-1 et R. 411-1 du code rural et de la pêche maritime qui imposent une révision des bases des loyers tous les six ans. A l'issue de nouvelles réunions de la commission consultative paritaire départementale des baux ruraux (CCPDBR), par deux arrêtés du 7 août 2024, le préfet a, d'une part, définit les dispositions réglementaires cadres du statut du fermage, et d'autre part, fixé les valeurs visées par le premier pour la période courant à compter du 1er octobre 2024. Ces deux arrêtés présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction. Il y a lieu de joindre les requêtes pour y statuer par une seule ordonnance.

Sur la fin de non-recevoir soulevée :

2. Aux termes de l'article 2 des statuts du SDPPR74 : " Le syndicat a pour objet l'étude et la défense des droits ainsi que des intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu'individuels, des propriétaires privés ruraux. Le syndicat poursuit les buts suivants : Participe activement à la défense du patrimoine rural [notamment] sa dimension () économique () / () assure la représentation des propriétaires auprès des pouvoirs publics, des collectivités et des organismes départementaux et au sein des comités correspondants ; () assure la défense des intérêts collectifs des adhérents conformes à l'objet social () Le cas échéant et pour des motifs d'intérêt collectif, introduit soit directement des requêtes auprès des tribunaux () ".

3. Les arrêtés litigieux ont pour objet d'encadrer les loyers des fermages, en application de l'article L. 411-1 du code rural et de la pêche maritime. Dès lors, le SDPPR74 en qualité de syndicat défendant les droits et intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu'individuels, des propriétaires privés ruraux, a intérêt pour agir contre ces arrêtés, ce à supposer même qu'il ne puisse être considéré comme un syndicat professionnel, au sens de l'article L. 2111-1 et suivants du code du travail. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Haute-Savoie, tirée du défaut d'intérêt pour agir du syndicat requérant, doit être écartée.

Sur la demande de suspension d'exécution :

4. L'article L. 521-1 du code de justice administrative permet au juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision administrative ou de certains de ses effets lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

En ce qui concerne la condition d'urgence :

5. La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.

6. Il apparaît que les arrêtés en litige font suite à la suspension, par le juge des référés, d'un premier arrêté fixant les minima et maxima de fermage. Compte tenu des conséquences financières de ces arrêtés pour les membres du SDPPR74 et de l'intérêt public qui s'attache à s'assurer du respect de l'ordonnance définitive du juge des référés du 27 novembre 2023, dans son principe, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée :

7. D'une part, l'article L. 411-11 du code rural et de la pêche maritime prévoit que le prix de chaque fermage, qui est fonction de différents paramètres, comporte deux composantes : le loyer des bâtiments d'habitation d'une part, et le loyer des terres nues et des bâtiments d'exploitation d'autre part. Cet article précise que ce loyer est fixé en monnaie, entre des maxima et des minima arrêtés par l'autorité administrative - réexaminés tous les six ans - et que ces maxima et les minima sont actualisés chaque année selon la variation de l'indice national des fermages.

8. D'autre part, aux termes de l'article 1er du protocole n° 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. / Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Le dispositif législatif d'encadrement des loyers de fermage vise un but légitime de politique économique et sociale en luttant pour la préservation des terres agricoles et l'exploitation effective de celles-ci et contre les difficultés importantes, notamment d'ordre financier, que connaissent les agriculteurs dans leur exploitation et l'accès en général à la propriété des terres qu'ils exploitent. Ces éléments ne sont d'ailleurs pas contestés par le SDPPR74.

9. En revanche, les stipulations précitées de l'article 1er du protocole additionnel n°1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales impliquent nécessairement que l'encadrement des loyers de fermage par l'autorité administrative ne fasse pas peser une charge disproportionnée sur les propriétaires de terres agricoles en assurant un montant raisonnable des loyers, en fonction des qualités intrinsèques de leur bien.

10. L'étude financière du 5 juillet 2024 produite par le SDPPR74, détermine une moyenne du montant des taxes foncières sur le foncier agricole non bâti, après remboursement de la part incombant au fermier, en fonction des classes des terrains concernés. Elle met en évidence, en prenant en compte la moyenne des taxes foncières sur le département, une rentabilité inférieure à 1% et une rentabilité négative pour les territoires soumis aux taux de taxation les plus hauts. Ainsi, les bases des loyers de fermage fixées dans les arrêtés litigieux - qui n'ont, à la suite de l'ordonnance n°2307132, fait l'objet d'une revalorisation que sur les bâtiments d'habitation, les chalets d'alpage et les baux de 18 ans - ne permettent donc pas aux propriétaires de dégager de quelconque rentabilité ni de couvrir l'ensemble de leurs charges, au nombre desquelles figurent la part restant à leur charge de taxe foncière. Pour contester ces données chiffrées relatives aux terres agricoles, ainsi que celles contenues dans la requête et relatives aux bâtiments d'exploitation hors alpages, le préfet de la Haute-Savoie produit une " note technique " de la direction départementale des territoires qui ne remet aucunement en cause les données chiffrées évoquées mais se contente de critiquer l'inclusion de la taxe foncière ou des charges incombant légalement aux propriétaires à ces données (relevant que " si le SDPPR estime que les charges fiscales supportées par les propriétaires sont trop importantes, le grief est à trouver soit dans l'évaluation de la valeur locative cadastrale, qui est du ressort de l'administration fiscale soit du taux d'imposition des collectivités, qui est du ressort de celle-ci " et à proposer que le propriétaire non exploitant " s'il considère le rendement des actifs immobiliers agricoles " insuffisants " les propose à la vente pour réaffecter ses moyens vers des actifs plus rémunérateurs "). Cependant, la fixation des minima et maxima des loyers de fermage suppose à tout le moins que la rentabilité des fermages ne soit pas négative. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que certaines bases de loyer de fermage servant à la détermination des minima et maxima, en ce qu'elles conduisent sur certains types de biens à une rentabilité négative des fermages, fait peser une charge disproportionnée sur les propriétaires des terres agricoles en méconnaissance du droit au respect des biens garanti par les stipulations de l'article 1er du protocole additionnel n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité des arrêtés en litige.

11. Le moyen ainsi retenu nécessitant un nouvel examen complet des bases de loyer de fermages, afin d'assurer un équilibre économique, et l'arrêté portant actualisation de ces bases à compter du 1er octobre 2024 étant intrinsèquement lié à la détermination même de ces bases, il y a lieu de suspendre totalement l'exécution des deux arrêtés attaqués.

Sur les conclusions d'injonction :

12. La présente ordonnance implique nécessairement le réexamen des minima et maxima des loyers de fermage applicable en Haute-Savoie. Compte tenu des difficultés techniques d'un tel réexamen, il y a lieu d'accorder au préfet un délai de 4 mois à compter de la notification de la présente ordonnance pour ce faire. Il n'y a pas lieu d'assortir ce délai d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le SDPPR74, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le syndicat requérant n'étant pas représenté par un avocat et ne faisant pas état de frais particulier qu'il aurait engagés pour les besoins de sa cause.

O R D O N N E :

Article 1er :L'exécution des arrêtés du 7 août 2024 du préfet de la Haute-Savoie est suspendue.

Article 2 :Il est enjoint au préfet de la Haute-Savoie de réexaminer les bases des minima et maxima des loyers de fermage applicable en Haute-Savoie dans un délai de 4 mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 :Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 :La présente ordonnance sera notifiée au SDPPR74 et à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Savoie.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2024.

Le juge des référés,

J. C

La greffière,

J. Bonino

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2408763 ; 2408761