Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2108083

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 juillet 2021, le 23 juillet 2022, le 20 janvier 2025 et le 23 janvier 2025, Mme E D, née C, représentée par Me Riaud, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 mai 2021 par lequel le maire de Saint-Viaud a fixé à son encontre une astreinte d'urbanisme de 90 euros par jour pour la remise en état de sa clôture ;

2°) de condamner la commune de Saint-Viaud à lui rembourser l'ensemble des sommes perçues indument au titre de l'astreinte, assorti du taux d'intérêt au taux légal majoré de cinq points ;

3°) de condamner la commune de Saint-Viaud à lui verser la somme de 10 000 euros au titre de son préjudice moral ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Viaud la somme de 2 200 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- la compétence du signataire de la décision attaquée n'est pas établie ;

- la décision est insuffisamment motivée et méconnaît les dispositions de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, la commune n'ayant pas fait opposition à sa déclaration préalable de travaux qui faisait apparaître ce brise-vue ;

- le maire de Saint-Viaud a fait une inexacte application de l'article A-B3.4. du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Viaud ;

- elle est fondée à solliciter le remboursement des sommes versées au titre de l'astreinte, et à demander une indemnisation par la commune à hauteur de 10 000 euros en raison du préjudice moral subi.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 février 2022, la commune de Saint-Viaud, représentée par Me David, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens de légalité interne soulevés par la requérante sont irrecevables, dès lors qu'ils visent en réalité des actes non réglementaires devenus définitifs ;

- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un courrier du 14 janvier 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée.

Par des observations en réponse, enregistrées le 20 janvier 2025, Mme D conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens.

Par des observations en réponse, enregistrées le 21 janvier 2025, la commune de Saint-Viaud conclut au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à l'irrecevabilité des conclusions présentées par Mme D dans son mémoire du 23 juillet 2022 et tendant d'une part au remboursement des sommes qui auraient été indument perçues par la commune, et, d'autre part, à la réparation du préjudice moral, dès lors que ces conclusions sont dépourvues de toute précision.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Brémond, premier conseiller,

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me Fleury-Gazet, substituant Me Riaud, avocate de Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. Le 17 février 2020, Mme D a déposé une déclaration préalable de travaux en vue de la réalisation d'une clôture sur un terrain dont elle est propriétaire sis la Caducière à Saint-Viaud (Loire-Atlantique). Par une décision du 6 mars 2020, le maire de Saint-Viaud ne s'est pas opposé aux travaux déclarés. Ayant constaté que les travaux réalisés ne respectaient pas l'ensemble des dispositions de cette décision, le maire de Saint-Viaud a demandé à plusieurs reprises à Mme D de régulariser la situation et de retirer un brise-vue doublant la clôture grillagée installée. En l'absence de réponse de l'intéressée, un procès-verbal d'infraction a été dressé le 4 mai 2021 et notifié le même jour à Mme D, en même temps qu'une mise en demeure de régulariser la situation. Par un arrêté du 18 mai 2021, dont la requérante demande l'annulation, le maire de Saint-Viaud a mis à la charge de Mme D une astreinte de 90 euros par jour jusqu'à la régularisation de la situation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " I. Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II. Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. / III. L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 euros par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 euros ". Aux termes de l'article L. 481-3 du même code : " Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque la mise en demeure prévue à l'article L. 481-1 est restée sans effet au terme du délai imparti, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut obliger l'intéressé à consigner entre les mains d'un comptable public une somme équivalant au montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l'intéressé au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites. () ".

3. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l'adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d'utilisation des sols et des autorisations d'urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu'a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d'une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l'intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l'irrégularité constatée et les moyens permettant d'y remédier, soit de solliciter l'autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l'aménagement, l'installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l'impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d'une astreinte, prononcée dès l'origine ou à tout moment après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, s'il n'y a pas été satisfait, en ce cas après que l'intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations.

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal () ". Les arrêtés du maire consentant, en application de ces dispositions, des délégations aux adjoints doivent définir avec une précision suffisante les limites de ces délégations. Aux termes de l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau ".Cette disposition législative doit être entendue en ce sens qu'en cas d'absence du maire, il appartient à l'adjoint de faire tous les actes municipaux, quels qu'ils soient, dont l'accomplissement, au moment où il s'impose normalement, serait empêché par l'absence du maire.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 28 mai 2020, le maire de Saint-Viaud a donné à M. A B, quatrième adjoint au maire et signataire de la décision attaquée, délégation de fonction et de signature concernant, notamment, la sécurité des biens, les bâtiments, la sécurité des personnes et les infrastructures. Ces termes sont, toutefois, insuffisamment précis pour considérer qu'ils recouvriraient nécessairement les décisions individuelles relatives à la police de l'urbanisme prises en application du code de l'urbanisme. A défaut d'autres précisions, la commune de Saint-Viaud ne justifie ainsi pas de la compétence de M. B pour signer la décision attaquée de mise en recouvrement de l'astreinte prononcée à l'encontre de Mme D. Si la commune soutient que M. B a la qualité d'officier de police judiciaire du fait de sa seule qualité d'adjoint, et était ainsi compétent pour signer le procès-verbal d'infraction du 4 mai 2021, il ne disposait pas pour autant d'une délégation lui permettant de prendre valablement la décision en litige.

6. La commune de Saint-Viaud fait néanmoins valoir, par une attestation établie le 20 janvier 2025 en réponse au courrier du tribunal informant les parties que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée était susceptible d'être relevé d'office, que le maire ainsi que les premier, deuxième et troisième adjoints étaient absents à cette date. Toutefois, eu égard à l'objet de la mise en demeure adressée à Mme D, qui concernait uniquement le simple retrait d'un brise-vue, l'arrêté en litige ne présentait pas le caractère d'un acte dont l'accomplissement s'imposait normalement à la date du 18 mai 2021.

7. Il résulte de ce qui précède que la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché d'un vice d'incompétence.

8. En second lieu, aux termes de l'article B 3-4 du plan local d'urbanisme de la commune de Saint Viaud : " () Les clôtures doivent être constituées par des éléments naturels tels que haies, arbres, talus existant ou à créer. / Toutefois, les clôtures peuvent également être constituées : / () en limite séparative : par un grillage de couleur verte d'une hauteur maximum de 1,80 mètres, doublé éventuellement d'une haie (). "

9. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux, contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituent les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

10. Mme D doit être regardée comme excipant de l'illégalité de la mise en demeure qui lui a été adressée le 4 mai 2021, la décision du 18 mai 2021 attaquée ayant été prise pour l'application de cette première décision, qui n'est pas devenue définitive en l'absence de mention des voies et délais de recours. Il ressort des pièces du dossier que la décision de non opposition à déclaration préalable du 6 mars 2020 n'interdisait pas le brise-vue déclaré dans les travaux, sans que la commune puisse utilement faire valoir qu'un brise-vue serait interdit par les dispositions de l'article B-3-4 du plan local d'urbanisme. Par suite, Mme D est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation, dès lors que la commune ne s'était pas opposée à sa déclaration préalable de travaux faisant apparaître ce brise-vue.

11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, Mme D est fondée à demander l'annulation de la décision du 18 mai 2021 par laquelle le maire de Saint-Viaud a mis à sa charge une astreinte d'urbanisme de 90 euros par jour pour la remise en état de sa clôture.

Sur les conclusions indemnitaires :

12. D'une part, si Mme D demande la condamnation de la commune de Saint-Viaud à lui rembourser les sommes indument perçues au titre de l'astreinte, elle ne produit aucun élément permettant d'établir la réalité du préjudice subi. Dans ces conditions, ses conclusions tendant à la condamnation de la commune à ce titre doivent être rejetées.

13. D'autre part, si la requérante allègue avoir subi un préjudice moral en raison de la faute commise par la commune de Saint-Viaud, elle n'apporte en tout état de cause aucun élément permettant d'établir la réalité du préjudice subi. Dans ces conditions, aucune indemnisation ne peut lui être versée à ce titre.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la commune de Saint-Viaud et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Viaud la somme de 1 500 euros à verser à la requérante à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 18 mai 2021 par lequel le maire de Saint-Viaud a mis à la charge de Mme D une astreinte de 90 euros par jour pour la remise en état de sa clôture est annulé.

Article 2 : La commune de Saint-Viaud versera à Mme D la somme de 1 500 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme E D et à la commune de Saint-Viaud.

Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Douet, présidente,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2025.

Le rapporteur,

E. BRÉMOND

La présidente,

H. DOUETLa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,