Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2000851

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 février 2020, le 19 octobre 2020 et le 23 février 2021, la société par actions simplifiée (SAS) Sodichar, représentée par Me Bouyssou, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'avenant " Convention cadre pluriannuelle Action cœur de ville-ORT Chartres Métropole " et, à titre subsidiaire, l'annuler en tant qu'il élargit le périmètre d'intervention au-delà des limites du centre-ville de Chartres et intègre le plateau Nord-Est ;

2°) de mettre à la charge de Chartres Métropole la somme de 6 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle exploite un ensemble commercial composé d'un hypermarché à l'enseigne E. Leclerc assorti d'une galerie marchande au sein de la zone d'activité de la Torche sur le territoire de la commune de Barjouville, membre de Chartres Métropole ;

- une convention pluriannuelle a été conclue en 2018 dans le cadre du dispositif Action cœur de ville ; un avenant de projet à cette convention, visant à transformer le dispositif initial en opération de revitalisation du territoire (ORT), dispositif créé par la loi Elan du 23 novembre 2018, a été signé le 13 janvier 2020 et mis en ligne sur le site de la préfecture le 14 janvier 2020 ; ce dispositif est régi par l'article L. 300-2 du code de la construction et de l'habitation ;

- le périmètre de l'ORT a des effets importants en matière d'autorisation de projets commerciaux, précisés par l'article L. 752-1-2 du code de commerce ; les actions publiques autorisées par ce dispositif sont légitimées par la préservation et la vitalisation du centre-ville ;

- elle a intérêt à agir, dans la mesure où le traitement différencié des projets selon qu'ils se situent à l'intérieur ou à l'extérieur du périmètre crée une rupture d'égalité devant les charges publiques et qu'elle sera privée de tout recours effectif contre les projets réalisés au sein du périmètre défini ; elle est fondée à agir en sa qualité de contribuable local ; elle produit le budget prévisionnel de l'ORT ;

- l'avenant est irrégulier :

* les élus représentant Chartres, Lucé, Mainvilliers, Chartres Métropole n'ont pas été habilités à signer l'avenant par une délibération ;

* la compétence des autres signataires publics n'est pas justifiée ;

* l'avenant n'a pas été précédé d'une concertation avec le public ;

* l'avenant méconnaît la lettre et l'esprit de la loi :

o le périmètre d'une ORT ne peut être élargi au-delà du centre-ville dès lors que le chapitre concerné de la loi Elan concerne la " revitalisation des centres-villes " ; l'intégration des communes de Lucé et Mainvilliers ainsi que du plateau Nord-Est de Chartres méconnaît l'intention du législateur ainsi que la décision de la commission nationale d'aménagement commercial du 12 mai 2016 ; la création d'un nouveau pôle commercial sans autorisation préalable est ainsi permise ab initio ; le plateau Nord-Est est composé en grande partie de terres naturelles, dans un périmètre déconnecté des zones urbaines et du centre-ville, ainsi que le démontre la vue de la ZACOM du SCOT de 2013 ; la circulaire du 4 février 2019 n'est pas opposable et ne se borne pas à interpréter la loi ;

o le traitement différencié des projets selon qu'ils se situent à l'intérieur ou à l'extérieur du périmètre crée une rupture de l'égalité devant les charges publiques ; la rédaction de l'avenant (article 2.5) ne fait pas obstacle à un fractionnement des dossiers permettant de demeurer sous le seuil d'exonération de l'autorisation commerciale s'agissant des projets situés dans le périmètre de l'ORT.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juin 2020, l'office public de l'habitat de Chartres Métropole conclut au rejet de la requête pour les motifs exposés par la commune de Chartres.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juin 2020, la chambre des métiers et de l'artisanat d'Eure-et-Loir déclare s'en remettre aux écritures de la commune de Chartres.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 juin 2020 et le 3 décembre 2020, la commune de Chartres, représentée par Me Rivoire, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SAS Sodichar de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la démonstration de l'intérêt à agir de la requérante, dont le commerce n'est pas inclus dans le périmètre de l'ORT, est insuffisante ; le préjudice invoqué, susceptible de concerner tous les commerçants situés hors de la zone de l'ORT, est trop général ; elle ne justifie pas que la convention aurait des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine communal, quand bien même elle invoque sa qualité de contribuable communal ;

- les signataires de la convention ont été habilités par leurs organes délibérants ;

- la concertation préalable du public n'est pas obligatoire ;

- la convention doit délimiter un périmètre au sein duquel le centre-ville de la ville principale doit nécessairement être inclus, ce qui ne saurait avoir pour effet d'exclure d'autres secteurs d'intervention ; elle se prévaut de la circulaire du 4 février 2019 NOR : LOGCL1905862J , publiée sur le site circulaires.gouv.fr ; le périmètre a été défini en fonction d'un diagnostic ; le plateau Nord-Est était déjà identifié dans le document d'aménagement commercial (DAC) du SCOT adopté en 2013 comme un complément de l'offre présente en centre-ville ; l'aménagement de cette zone, destinée à des commerces occasionnels ayant besoin de surface de vente importante, est sensiblement différent du projet annulé par la CNAC en 2016, qui concernait la création de soixante-cinq boutiques dont la surface de vente était majoritairement inférieure à 150 m² et ainsi, contraire aux objectifs définis par le DAC.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juillet 2020, la commune de Lucé conclut au rejet de la requête pour les motifs exposés par la commune de Chartres dans son mémoire en défense.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 juillet 2020 et le 5 août 2020, la commune de Mainvilliers conclut au rejet de la requête pour les motifs exposés par la commune de Chartres dans son mémoire en défense.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 septembre 2020, la préfète d'Eure-et-Loir conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- s'agissant de l'intérêt à agir, l'invocation par la requérante d'un préjudice anormal et spécial n'est pas démontré, ni davantage la rupture d'égalité devant les charges publiques ; l'article L. 752-1-2 du code de commerce a prévu que les suspensions des demandes d'autorisation commerciale pour des projets situés à l'extérieur du périmètre de l'ORT initiés par des communes non signataires de la convention ne peuvent être prononcées que si le projet est de nature à compromettre gravement les objectifs de l'ORT ;

- la préfète était habilitée à signer le dossier et, à ce titre, à représenter l'ANAH et l'ANRU ;

- la concertation préalable n'est pas obligatoire ;

- l'inclusion du secteur du plateau Nord-Est et des centres-villes de Lucé et de Mainvilliers est nécessaire pour garantir le succès de la redynamisation du cœur de l'agglomération ; les secteurs éligibles peuvent être détachés ou contigus du centre-ville ; elle se prévaut de la circulaire du 4 février 2019 ; sur le plateau Nord-Est, ont été retenus les seuils les plus restrictifs pour l'exonération de l'avis de la CDAC ; est envisagée sur le plateau Nord-Est la création d'un ensemble commercial dont la superficie est supérieure à ces seuils.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 septembre 2020, la société d'économie mixte (SEM) Chartres développements immobiliers, représentée par Me Rivoire, conclut au rejet de la requête pour les mêmes motifs que ceux exposés par la commune de Chartres dans son mémoire en défense et à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 septembre 2020, la société publique locale (SPL) Chartres aménagement, représentée par Me Rivoire, conclut au rejet de la requête pour les mêmes motifs que ceux exposés par la commune de Chartres dans son mémoire en défense et à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2020, le département d'Eure-et-Loir conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués par la SAS Sodichar ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 2 octobre 2020, la région Centre-Val de Loire conclut au rejet de la requête pour les motifs exposés par la commune de Chartres.

Elle soutient qu'elle est compétente et, au surplus, chef de file pour les compétences relatives à la solidarité des territoires, en application du 3° de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 novembre 2020, le 16 avril 2021, le 28 février 2022 et le 2 mars 2022, l'agence nationale pour la rénovation urbaine conclut au rejet de la requête pour les motifs exposés par la préfète d'Eure-et-Loir dans son mémoire en défense.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2022, l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que, représentée par la préfète d'Eure-et-Loir, elle a signé l'avenant en qualité de partenaire financeur.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Palis De Koninck, rapporteure publique,

- et les observations de Me Evano, représentant la SAS Sodichar, et de Me Santangelo, représentant la commune de Chartres, la SPL Chartres aménagement et la SEM Chartres développements immobiliers.

Une note en délibéré, produite par Me Bouyssou, représentant la SAS Sodichar, a été

enregistrée le 19 septembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l'instruction que la commune de Chartres a été intégrée au programme " Action cœur de ville ", destiné à permettre aux deux-cent-vingt-deux communes bénéficiaires de ce programme d'investissement public d'adopter les mesures visant à lutter contre la perte d'attractivité et de vitalité commerciale et l'existence de logements dégradés. Une convention cadre pluriannuelle " Action cœur de ville " a été conclue par la commune le 13 juillet 2018. Un avenant à cette convention a été signé par les communes de Chartres, Lucé, Mainvilliers, Chartres Métropole avec les partenaires financiers que sont l'Etat, l'agence nationale pour la rénovation urbaine, l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, ainsi que des sociétés publiques locales en charge de l'aménagement foncier. Cet avenant, d'une durée de six années, s'inscrit dans le cadre de l'opération de revitalisation des territoires régie par les articles L. 303-2 et suivants du code de la construction et de l'habitation. La SAS Sodichar, qui exploite une grande surface commerciale dans le secteur de la Torche à Barjouville, commune de l'agglomération chartraine, demande l'annulation, totale ou partielle, de cet avenant.

2. Saisi par un tiers de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours autre que le représentant de l'État dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci.

Sur l'intérêt pour agir de la requérante :

3. En premier lieu, si au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de l'avenant litigieux, la SAS Sodichar invoque la rupture du principe d'égalité liée au traitement différencié des projets commerciaux selon qu'ils se situent à l'intérieur ou à l'extérieur du périmètre d'intervention défini par la convention, cette circonstance n'est pas de nature à lui conférer un intérêt suffisant pour en contester la validité, au regard de l'objectif d'intérêt général qui s'attache à un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, à la lutte contre le déclin des centres-villes.

4. En second lieu, il résulte de l'instruction que l'opération de revitalisation des territoires de l'agglomération de Chartres aura, considérée au regard de l'ensemble des actions qu'elle prévoit, des effets suffisamment certains sur les finances locales. La qualité de contribuable local de la SAS Sodichar lui confère, dès lors, un intérêt suffisant pour agir.

Sur la validité de l'avenant :

5. Aux termes de l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Les opérations de revitalisation de territoire ont pour objet la mise en œuvre d'un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l'habitat indigne, réhabiliter l'immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d'innovation et de développement durable. Ces opérations donnent lieu à une convention entre l'Etat, ses établissements publics intéressés, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et tout ou partie de ses communs membres, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d'apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. La possibilité pour une des entités mentionnées au deuxième alinéa du présent article d'être signataire de la convention est subordonnée à la condition que cette adhésion ne soit pas susceptible de la mettre ultérieurement en situation de conflit d'intérêts. / I.- La convention définit le projet urbain, économique et social de revitalisation de territoire concerné, favorisant la mixité sociale, le développement durable, la valorisation du patrimoine et l'innovation. Elle délimite le périmètre des secteurs d'intervention, parmi lesquels figure nécessairement le centre-ville de la ville principale du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre signataire. Ce périmètre peut également inclure un ou plusieurs centres-villes d'autres communes membres de cet établissement. La convention précise sa durée, le calendrier, le plan de financement des actions prévues et leur répartition dans les secteurs d'intervention délimités. Elle prévoit également les conditions dans lesquelles ces actions peuvent être déléguées à des opérateurs. Le cas échéant, une concertation publique est engagée à l'initiative de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concerné préalablement à la signature de la convention mentionnée au deuxième alinéa du I du présent article ".

6. En premier lieu, il résulte de l'instruction que les délibérations habilitant les maires des communes de Chartres, Lucé, Mainvilliers, ainsi que le président de la communauté d'agglomération Chartres Métropole et le président du conseil régional Centre-Val de Loire à signer la convention sont produites au dossier. Le moyen tiré du défaut d'habilitation des signataires de la convention manque en fait et doit être écarté.

7. En deuxième lieu, les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation prévoient que la convention liée à l'opération de revitalisation des territoires est signée par l'Etat et ses établissements publics intéressés, au nombre desquels figurent l'agence de rénovation urbaine et l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, qui déclarent agir en qualité de financeurs des opérations, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d'apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que la caisse des dépôts et consignations, la banque des territoires, le comité régional action logement Centre-Val de Loire, les chambres de commerce et de l'industrie, des métiers et de l'artisanat d'Eure-et-Loir, l'office public de la construction Habitat Eurélien, la société publique locale Chartres Aménagement, la société d'économie mixte Chartres développements immobiliers, Chartres Métropole Innovation Numérique, les vitrines de Chartres et Cosmetic Valley, ne seraient pas des personnes susceptibles d'apporter un soutien ou de prendre part aux opérations de modernisation et de réhabilitation, notamment de l'habitat locatif, prévues par la convention litigieuse et ses annexes. Le moyen doit, dès lors, être écarté.

8. En troisième lieu, les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation n'imposent pas que la signature de la convention de mise en œuvre de l'opération de revitalisation des territoires soit obligatoirement précédée d'une concertation. Le moyen doit être écarté.

9. En quatrième lieu, si la SAS Sodichar soutient que l'inclusion du plateau Nord-Est de Chartres dans le périmètre de l'opération de revitalisation du territoire méconnaît les dispositions de l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, dans la mesure où ce plateau ne peut être regardé comme partie intégrante du cœur de l'agglomération chartraine, un tel moyen est sans lien avec l'intérêt invoqué par la requérante, lié à sa qualité de contribuable local, et ne peut être utilement soulevé dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'inclusion du plateau Nord-Est dans le secteur d'intervention défini par la convention aurait, par elle-même, un effet suffisamment certain sur les finances locales.

10. En cinquième lieu, à supposer que la requérante invoque la méconnaissance par la convention litigieuse des orientations d'urbanisme du schéma de cohérence territoriale et du document d'aménagement commercial adoptés en 2013, un tel moyen, au demeurant non établi, est sans incidence sur la validité de cette convention.

11. En sixième et dernier lieu, si la société requérante se prévaut de la méconnaissance du principe d'égalité liée au traitement différencié des projets commerciaux selon qu'ils se situent à l'intérieur ou à l'extérieur du périmètre d'intervention défini par la convention, un tel moyen est sans lien avec l'intérêt invoqué par la requérante, lié à sa qualité de contribuable local.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Sodichar n'est pas fondée à demander l'annulation de l'avenant " convention cadre pluriannuelle Action cœur de ville-ORT Chartres Métropole ". Sa requête doit, par suite, être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Chartres, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les frais exposés par la SAS Sodichar. Il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Chartres, par la société d'économie mixte locale Chartres développements immobiliers et par la société publique locale Chartres aménagement sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la SAS Sodichar est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Chartres, par la société d'économie mixte locale Chartres développements immobiliers et par la société publique locale Chartres aménagement sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Sodichar, aux communes de Chartres, Lucé, Mainvilliers, à la communauté d'agglomération Chartres Métropole, à la région Centre-Val de Loire, au département d'Eure-et-Loir, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au comité régional Action Logement Centre-Val de Loire, à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, à la chambre de commerce et d'industrie de l'Eure-et-Loir, aux Vitrines de Chartres, à l'office public d'habitation Chartres Habitat, à la société publique locale Chartres Aménagement, à la société d'économie mixte Chartres développements immobiliers, à Cosmetic Valley, à Chartres Habitat Eurelien, à la banque des territoires, à Chartres Métropole Innovation Numérique, à l'agence nationale pour la rénovation urbaine et à la chambre régionale des métiers et de l'artisanat du Centre.

Copie en sera adressée pour information à la préfète d'Eure-et-Loir.

Délibéré après l'audience du 15 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Rouault-Chalier, présidente,

M. Jaosidy, premier conseiller,

M. Vieville, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2022.

Le rapporteur,

Jean-Luc A

La présidente,

Patricia ROUAULT-CHALIER

La greffière,

Agnès BRAUD

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.