Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2003266

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 septembre 2020, le 30 avril 2021 et le 2 mars 2022, Mme C B, représentée par Me Saada-Dusart, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Saint-Jean de Braye à lui verser une somme de 7 724 euros assortie des intérêts de droit à compter du 4 juin 2020, date de réception de sa réclamation préalable, en réparation du préjudice subi du fait d'un recours abusif à une succession de contrats de travail durant une période de dix années ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Jean de Braye une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la responsabilité :

- en application des dispositions des articles 3 et 3-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les collectivités peuvent recruter des agents contractuels si le contrat répond à un besoin lié à un accroissement temporaire d'activité ou au remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels ; ces contrats ne peuvent excéder une durée de six ou douze mois ; s'agissant du recrutement de vacataires, celui-ci n'est légalement possible en application des dispositions du décret n° 88-145 du 15 février 1988 que lorsque l'agent est recruté pour une tâche précise, ponctuelle et limitée à l'exécution d'actes déterminés ; en l'espèce, elle a exercé les mêmes fonctions d'adjointe d'animation de façon quasi ininterrompue de 2009 à 2019 dans les mêmes conditions, ce qui a donné lieu à trente-et-un contrats successifs ; la seule période d'interruption du 5 juillet 2013 au 31 août 2014 fait suite à la volonté exprimée par la commune de ne pas la rémunérer pendant son congé de maternité précédant la naissance de son deuxième enfant le 2 février 2013 ; la requalification des multiples contrats de vacation en contrats à durée déterminée pour accroissement temporaire d'activité ne peut être regardée comme régularisant sa relation d'emploi avec la commune puisqu'il couvrent une période globale allant de septembre 2009 à juillet 2016 non conforme aux prévisions du 1° de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et qu'elle a en réalité été recrutée pour occuper des fonctions durables et habituelles répondant à un besoin permanent de la collectivité ; le recours abusif à cette succession de contrats de vacation et contrats à durée déterminée engage la responsabilité de la commune ;

En ce qui concerne la réparation :

- elle a droit à une indemnité correspondant à celle à laquelle elle aurait pu prétendre en cas de licenciement, si elle avait été employée en vertu d'un contrat à durée indéterminée, calculée conformément aux dispositions de l'article 45 du décret du 15 février 1988 ; eu égard à sa dernière rémunération nette perçue qui était de 1 272 euros et au nombre de ses années de service égal à neuf, il y a lieu d'évaluer cette indemnité à la somme de 5 724 euros ;

- l'avantage en nature au titre des repas n'a pas à être déduit du salaire de base servant au calcul de l'indemnité de licenciement, dès lors que le texte ne le prévoit pas ;

- la précarité dans laquelle elle a été maintenue par le recours abusif à une succession de contrats à durée déterminée pendant dix ans et la brutalité de la décision de rupture des relations contractuelles décidée par la commune lui ont causé des troubles dans ses conditions d'existence et un préjudice moral qu'il y a lieu d'évaluer à la somme de 2 000 euros.

Par des mémoires enregistrés le 22 janvier 2021 et le 3 juin 2021, la commune de Saint-Jean de Braye, représentée par Me Gally, conclut :

- à titre principal, au rejet de la requête ;

- à titre subsidiaire, à la fixation de l'indemnité due à Mme B par référence à une base de salaire net de 1 099,20 euros au titre de cinq années de service ;

- en tout état de cause, à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence de la juridiction administrative pour statuer sur les conclusions indemnitaires de la requête fondées sur l'engagement de la responsabilité de la commune à raison d'un recours abusif à des contrats uniques d'insertion au titre de la période du 31 août 2016 au 30 août 2018.

Une réponse à un moyen d'ordre public a été enregistrée le 13 janvier 2023 pour Mme B, représentée par Me Saada-Dusart.

Une réponse à un moyen d'ordre public a été enregistrée le 16 janvier 2023 pour la commune de Saint-Jean de Braye, représentée par Me Gally.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive n° 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 ;

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Saada-Dusart, représentant Mme B, et de Me Gally, représentant la commune de Saint-Jean de Braye.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C B a été recrutée le 9 avril 2009 par la commune de Saint-Jean de Braye en qualité d'adjointe d'animation pour une durée d'une journée afin de répondre à un besoin occasionnel. Elle a ensuite été reconduite dans ces fonctions puis dans celles d'animatrice dans le cadre d'une succession de contrats à durée déterminée et de vacataire et ce à vingt-sept reprises jusqu'au 29 juillet 2016, puis de contrats uniques d'insertion jusqu'au 30 août 2018 et enfin d'un contrat à durée déterminée jusqu'au 31 août 2019. Le 5 juin 2019, le maire de Saint-Jean de Braye a informé Mme B du non-renouvellement de son dernier contrat à durée déterminée. Le 15 novembre 2019, le maire de Saint-Jean de Braye et Mme B ont conclu six contrats à durée déterminée à effet rétroactif au titre des périodes du 3 septembre 2009 au 30 juillet 2010, du 2 septembre 2010 au 29 juillet 2011, du 2 septembre 2011 au 31 août 2012, du 5 septembre 2012 au 30 novembre 2012, du 1er septembre 2014 au 31 juillet 2015 et du 2 septembre 2015 au 29 juillet 2016 et portant requalification de l'ensemble des contrats de vacataire initialement signés. Le 4 juin 2020, Mme B, estimant que la commune lui avait fait signer un nombre abusif de contrats, a formé une demande indemnitaire auprès de cette collectivité afin d'obtenir réparation de ses préjudices. Le silence gardé par l'administration a fait naître en application des dispositions de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'état d'urgence sanitaire une décision de rejet de sa demande le 24 août 2020. Par sa requête, Mme B demande la condamnation de la commune de Saint-Jean de Braye à lui verser une somme de 7 724 euros à titre de dommages et intérêts en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait du caractère abusif du renouvellement de ses contrats pendant dix années.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité :

S'agissant de la responsabilité au titre de la conclusion et du renouvellement des contrats uniques d'insertion :

2. Selon les dispositions, alors en vigueur, de l'article L. 5134-41 du code du travail, le " contrat d'avenir " est un contrat de travail de droit privé à durée déterminée. Il en est de même du " contrat unique d'insertion " aux termes des dispositions combinées des articles L. 5134-19-3 et L. 5134-24 du même code. Il appartient en principe à l'autorité judiciaire de se prononcer sur les litiges nés de la conclusion, de l'exécution et de la rupture de tels contrats, même si l'employeur est une personne publique gérant un service public à caractère administratif. Il lui incombe, à ce titre, de se prononcer sur une demande de requalification de ces contrats et d'indemnisation des conséquences des manquements de l'employeur, y compris lorsqu'ils portent sur les conditions dans lesquelles les contrats ont été conclus et renouvelés.

3. Ainsi qu'il a été exposé au point 1, Mme B a été employée par la commune de Saint-Jean de Braye dans le cadre de ces dispositifs d'insertion du 31 août 2016 au 30 août 2018. Le caractère de droit privé de ces contrats fait obstacle à ce que la responsabilité de la commune à raison de leur caractère abusif allégué soit recherchée devant le juge administratif. Par suite, les conclusions indemnitaires de la requête s'y rapportant doivent être rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

S'agissant de la responsabilité au titre du renouvellement des contrats à durée indéterminée :

4. Aux termes de l'article 1er de la directive 1999/70/CE du Conseil de l'Union européenne du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée : " La présente directive vise à mettre en œuvre l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée, figurant en annexe, conclu le 18 mars 1999 entre les organisations interprofessionnelles à vocation générale (CES, UNICE, CEEP) ". Aux termes de l'article 2 de cette directive : " Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 10 juillet 2001 ou s'assurent, au plus tard à cette date, que les partenaires sociaux ont mis en place les dispositions nécessaires par voie d'accord, les États membres devant prendre toute disposition nécessaire leur permettant d'être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par la présente directive. Ils en informent immédiatement la Commission. ' ". Aux termes des stipulations de la clause 5 de l'accord-cadre annexé à la directive, relatif aux mesures visant à prévenir l'utilisation abusive des contrats à durée déterminée : " 1. Afin de prévenir les abus résultant de l'utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les États membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux, quand il n'existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d'une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs, l'une ou plusieurs des mesures suivantes : / a) des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ; / b) la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs ; / c) le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail. 2. / Les États membres, après consultation des partenaires sociaux et/ou les partenaires sociaux, lorsque c'est approprié, déterminent sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée : / a) sont considérés comme "successifs" ; / b) sont réputés conclus pour une durée indéterminée ".

5. Les dispositions précitées de la directive européenne, telles qu'elles ont été interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, imposent aux Etats membres d'introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s'il ne le prévoit pas déjà, l'une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d'éviter qu'un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l'Etat membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l'utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs.

6. Il ressort également de l'interprétation de la directive retenue par la Cour de justice de l'Union européenne que le renouvellement de contrats à durée déterminée afin de pourvoir au remplacement temporaire d'agents indisponibles répond, en principe, à une raison objective au sens de la clause citée ci-dessus, y compris lorsque l'employeur est conduit à procéder à des remplacements temporaires de manière récurrente, voire permanente, et alors même que les besoins en personnel de remplacement pourraient être couverts par le recrutement d'agents sous contrats à durée indéterminée. Toutefois, si l'existence d'une telle raison objective exclut en principe que le renouvellement des contrats à durée déterminée soit regardé comme abusif, c'est sous réserve qu'un examen global des circonstances dans lesquelles les contrats ont été renouvelés ne révèle pas, eu égard notamment à la nature des fonctions exercées par l'agent, au type d'organisme qui l'emploie, ainsi qu'au nombre et à la durée cumulée des contrats en cause, un abus.

7. Aux termes de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, dans sa version applicable jusqu'au 13 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi. / Ces collectivités et établissements peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois et conclure pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel () ".

8. Aux termes de ce même article dans sa rédaction issue de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 et applicable à compter du 14 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à : / 1° Un accroissement temporaire d'activité, pour une durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ; / 2° Un accroissement saisonnier d'activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs ". Aux termes de l'article 3-1 de la loi n° 84-53 dans sa rédaction issue de la loi du 12 mars 2012 : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé annuel, d'un congé de maladie, de grave ou de longue maladie, d'un congé de longue durée, d'un congé de maternité ou pour adoption, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, d'un congé de solidarité familiale ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de leur participation à des activités dans le cadre des réserves opérationnelle, de sécurité civile ou sanitaire ou en raison de tout autre congé régulièrement octroyé en application des dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. / Les contrats établis sur le fondement du premier alinéa sont conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence du fonctionnaire ou de l'agent contractuel à remplacer. Ils peuvent prendre effet avant le départ de cet agent ". Aux termes de l'article 3-2 de cette loi dans sa rédaction issue de la loi du 12 mars 2012 : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et pour les besoins de continuité du service, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. / Le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. Il ne peut l'être que lorsque la communication requise à l'article 41 a été effectuée. / Sa durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir ".

9. Les dispositions de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa version applicable jusqu'au 13 mars 2012, puis celles des articles 3, 3-1 et 3-2 de cette même loi applicables à compter du 14 mars 2012 subordonnent la conclusion et le renouvellement de contrats à durée déterminée, s'agissant des emplois permanents, à la nécessité de remplacer des fonctionnaires temporairement ou partiellement indisponibles, de faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire, et, s'agissant des emplois non permanents, à la nécessité de faire face à un besoin lié à un accroissement temporaire d'activité ou à un accroissement saisonnier d'activité. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que, en cas de renouvellement abusif de contrats à durée déterminée, l'agent concerné puisse se voir reconnaître un droit à l'indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l'interruption de sa relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Il incombe au juge, pour apprécier si le renouvellement des contrats présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

10. Il résulte de l'instruction que Mme B a exercé, dans le cadre de contrats à durée déterminée et de vacataire, des fonctions d'animatrice auprès d'enfants pendant une période continue, hors vacances scolaires d'été, de quatre ans et deux mois du 4 mai 2009 au 5 juillet 2013 puis, à la suite d'une interruption liée à la naissance de son enfant, d'un an et onze mois du 1er septembre 2014 au 29 juillet 2016 et enfin d'un an du 1er septembre 2018 au 31 août 2019. Elle a été renouvelée dans ses fonctions en vertu de vingt-huit contrats successifs rapportés à quatorze contrats à durée déterminée après requalification de vingt-quatre contrats. La commune en se bornant à soutenir que le non-renouvellement du dernier contrat de travail de la requérante au 31 août 2019 est légalement justifié par le recrutement de deux agents déjà titulaires, n'établit ni même n'allègue que la conclusion des contrats en litige aurait été rendue nécessaire par une succession de vacances temporaires de postes, ou que Mme B aurait occupé des postes de nature différente. Par suite et nonobstant les requalifications opérées, la commune doit être regardée comme ayant en réalité recruté Mme B pour répondre à un besoin de nature permanente. Elle a ainsi recouru de manière abusive à une succession de contrats à durée déterminée et commis une faute de nature à engager sa responsabilité à l'égard de l'intéressée.

En ce qui concerne la réparation :

11. En premier lieu, le préjudice financier subi par Mme B doit être évalué en fonction des avantages financiers auxquels elle aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée.

12. Aux termes du premier alinéa de l'article 45 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " La rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d'un régime de prévoyance complémentaire, effectivement perçue au cours du mois civil précédant le licenciement. Elle ne comprend ni les prestations familiales, ni le supplément familial de traitement, ni les indemnités pour travaux supplémentaires ou autres indemnités accessoires. / Le montant de la rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement d'un agent employé à temps partiel est égal au montant de la rémunération définie à l'alinéa précédent qu'il aurait perçue s'il avait été employé à temps complet () ". En vertu des dispositions de l'article 46 de ce même décret, l'indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l'article 45 de ce même décret pour chacune des douze premières années de services, au tiers de la même rémunération pour chacune des années suivantes, sans pouvoir excéder douze fois la rémunération de base.

13. Il résulte de l'instruction, et notamment du bulletin de paie d'août 2019 versé au dossier par la requérante, que la rémunération de base devant être prise en compte pour le calcul d'une telle indemnité, nette des cotisations de la sécurité sociale et qui inclut l'avantage nourriture, dès lors qu'il constitue un élément de la rémunération au sens des dispositions de l'article D. 3231-8 et suivants du code du travail et non une indemnité compensatrice, s'élève en l'espèce à la somme de 1 272 euros, correspondant à un traitement de base brut de 1 528 euros. Eu égard à la période de sept ans et un mois durant laquelle Mme B a exercé ses fonctions au sein de la commune de Saint-Jean de Braye, le préjudice résultant pour la requérante de la perte de cet avantage financier, auquel elle aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée, calculé par référence à la moitié de la rémunération de base, doit être évalué à la somme de 4 505 euros.

14. En second lieu, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par la requérante en condamnant la commune de Saint-Jean de Braye à lui allouer une somme globale de 2 500 euros en réparation de ce préjudice.

15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est fondée à solliciter la condamnation de la commune de Saint-Jean de Braye à lui verser la somme totale de 7 005 euros en réparation de l'ensemble de ses préjudices subis du fait d'un renouvellement abusif de ses contrats.

Sur les intérêts :

16. Mme B a droit aux intérêts au taux légal sur la somme mise à la charge de la commune à compter du 4 juin 2020, date de réception de sa réclamation préalable.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Jean de Braye demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Jean de Braye le versement d'une somme de 1 500 euros à Mme B en application de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les conclusions indemnitaires de la requête fondées sur le caractère abusif de la conclusion et du renouvellement de contrats uniques d'insertion au titre de la période du 31 août 2016 au 30 août 2018 sont rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Article 2 : La commune de Saint-Jean de Braye est condamnée à verser à Mme B la somme de 7 005 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 4 juin 2020.

Article 3 : La commune de Saint-Jean de Braye versera à Mme B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Jean de Braye au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et à la commune de Saint-Jean de Braye.

Délibéré après l'audience du 17 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

M. Joos, premier conseiller,

M. Nehring, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 février 2023.

Le rapporteur,

Emmanuel A

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

La greffière,

Sarah LEROY

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.