Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2300204

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 janvier 2023, le 15 mars 2024 et le 28 juin 2024, la société Loiret THD, représentée par la SELARL Symchowicz-Weissberg et associés, demande au tribunal :

1°) à titre principal d'annuler l'avis des sommes à payer faisant état du titre de recette n° 009157, bordereau n° 0682, émis le 28 novembre 2022, par le département du Loiret d'un montant de 294 220 euros et de prononcer la décharge du paiement de la somme figurant dans l'avis des sommes à payer ;

2°) à titre subsidiaire de réformer le montant des pénalités dues par elle et de la décharger du paiement du surplus figurant dans l'avis des sommes à payer ;

3°) de mettre à la charge du département du Loiret la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'avis des sommes à payer n'est pas signé et doit être annulé à défaut de présentation du bordereau original du titre dûment signé par une personne habilitée ;

- l'avis des sommes à payer n'est pas motivé car il n'indique pas les bases exactes de la liquidation et les modalités de calcul qui ont abouti à la somme exigée et ne comporte aucune explication relative au calcul ayant conduit le département à arrêter la somme de 294 220 euros, et si le titre de perception mentionne les courriers du 18 octobre et du 24 novembre 2022, deux courriers lui ont en réalité été adressés le 18 octobre 2022, et elle n'est donc pas à même de savoir à quel décompte il est fait référence ;

- si par le titre attaqué, le département a mis à sa charge la seule somme de 294 220 euros elle reste redevable de la somme de 588 444 euros ainsi que l'indique l'un des courriers du 18 octobre 2022 ;

- les pénalités réclamées sont infondées car le manquement reproché est déjà sanctionné par un autre titre n° 008363, qui fait également l'objet d'un recours sanctionnant le non-respect des objectifs de livraison des prises définis à l'article 32.1.1 tel que modifié par l'article 3.2 de l'avenant 6 au jalon T0+95 mois pour un montant de 588 440 euros et rien n'indique expressément dans le titre n° 009157 qu'il vise à annuler et remplacer le titre n° 008363 ; il y a donc violation du principe " non bis in idem " ;

- les pénalités réclamées sont prononcées en violation des articles 3.2 de l'avenant n° 6 et 40.3 de la convention car le retard allégué ne lui est pas imputable ; le titulaire d'un contrat administratif ne peut être responsable que des retards qui lui sont pleinement et intégralement imputables or, en l'espèce, les retards subis en fin de déploiement sont le fait d'un tiers constituant une cause exonératoire de responsabilité ; elle a mis en œuvre tous les moyens à sa disposition pour y parvenir, et sauf à violer une propriété privée, elle ne pouvait procéder au raccordement contractuellement acté, ce qui caractérise une cause exonératoire de responsabilité au sens de la convention ; en effet, afin de procéder au raccordement de logements dans un immeuble, elle doit nécessairement obtenir l'accord préalable du gestionnaire de l'immeuble pour intervenir à l'intérieur de l'immeuble, avec la conclusion de conventions de raccordement et pour ce faire elle a, dès 2016, transmis des demandes auprès des gestionnaires et bailleurs d'immeubles concernés, doublées des mesures de publicité par affichage au sein des immeubles identifiés mais un nombre conséquent d'entre eux n'a pas répondu, l'obligeant à effectuer de multiples relances ; les immeubles en situation de blocage peuvent s'expliquer soit par un refus exprès des gestionnaires et bailleurs d'immeubles, qui lui ont retourné le formulaire de refus d'équipement et de raccordement, soit par un refus implicite né du silence gardé par le gestionnaire ou bailleur d'immeuble pendant un délai de dix jours ouvrés après réception du courrier de notification d'exclusion du programme de raccordement ; si le déploiement technique dont elle est en charge avance conformément aux prévisions contractuelles elle est, s'agissant de ce blocage administratif, totalement démunie, ne pouvant forcer les gestionnaires à répondre et accepter son intervention ; ainsi qu'elle le relevait dans son courrier du 15 avril 2022, l'absence de conventionnement a causé un retard de déploiement de 1 968 prises ce qui est nettement supérieur au retard de 1 565 prises non livrées que reproche le département ;

- les pénalités sont disproportionnées car elle a produit des efforts constants pour la bonne fin du projet alors que elle a subi les effets de la crise sanitaire liées à la Covid-19 avec une forte reprise épidémique, observée sur l'ensemble du territoire national fin 2021 et début 2022, les prises restantes en fin de déploiement concernent les sites les plus difficiles d'accès, impliquant de tirer des câbles sur plusieurs dizaines voire centaines de kilomètres, ce qui nécessite une logistique chronophage et pour le jalon T0+95 mois, et elle a livré 86 864 prises, sur un objectif de 88 429 et elle ne peut être sanctionnée à hauteur de 588 440 euros pour ne pas avoir livré moins de 1,8 % des prises attendues à cette date.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 mai 2023, le 14 juin 2024 et le 23 juillet 2024, le département du Loiret, représenté par Me Tissier, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la société Loiret THD la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 26 juillet 2024 la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 16 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lefebvre-Soppelsa ;

- les conclusions de M. Joos, rapporteur public ;

- et les observations de Me Negre pour la société Loiret THD et de Me Tissier pour le département du Loiret.

Considérant ce qui suit :

1. Le 6 février 2014, le département du Loiret a conclu avec la société SFR Collectivités, sur le fondement des dispositions des articles L. 1410-1 et suivants, L. 1411-1 et L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), une convention portant délégation du service public d'établissement et d'exploitation d'un réseau de communications électroniques à Très Haut Débit. Les missions confiées aux termes de l'article 2.1 de cette convention au délégataire la conception, la réalisation, le financement ainsi que l'exploitation technique et commerciale du réseau de communications électroniques à très haut débit en fibres optiques sur son territoire, dans le cadre de la mise en œuvre de l'article L. 1425-1 du CGCT comprenaient notamment la desserte de sites spécifiques, les Boucles Locales Optiques et la montée en débit DSL. Conformément aux stipulations contractuelles, la société SFR Collectivités a constitué une société ad hoc, désignée " Loiret THD ", qui a repris à sa charge l'ensemble des droits et des obligations acquis par la société SFR Collectivités au titre de la convention. Par courrier reçu le 11 mars 2022, le département du Loiret a mis en demeure la société Loiret THD de finaliser le déploiement du réseau et d'atteindre les objectifs au jalon " T0 + 95 mois ", dans un délai d'un mois à compter de sa réception ainsi que de produire dans un délai de quinze jours un plan d'action visant à atteindre les objectifs non réalisés. Par un courrier du 15 avril 2022, elle a demandé un délai supplémentaire pour la construction des 2 440 dernières prises ainsi que la non-application des pénalités visant à sanctionner le retard au jalon T0+95 mois. Le département du Loiret lui a adressé le 18 octobre 2022 deux courriers, le premier annonçant l'application de pénalités pour un montant de 588 440 euros au titre d'un manquement à l'article 32.1.1 de la convention et indiquant que le titre exécutoire correspondant à ces sommes sera envoyé prochainement par la paierie départementale, le second la mettant en demeure de finaliser le déploiement du réseau et de respecter les objectifs prévus au jalon " T0 + 98 mois ", dans un délai d'un mois à compter de la réception de ce courrier. Elle a reçu le 21 novembre 2022, un avis des sommes à payer faisant état d'un titre n° 008363, bordereau n° 0580, émis le 21 octobre 2022, pour un montant de 588 440 euros visant " LOIRET_THD_SANT-XGA-PENALITES - Recouvrement pénalités - Convention de DSP du 6 février 2014 - Article 32.1.1 modifié par l'article 3.2 de l'avenant 6 entré en vigueur le 21/02/22 - Période du 07/01/22 au 26/09/22, conformément aux bases de la liquidation indiquées par courrier en date du 18/10/22 ". Le département a, par courrier du 24 novembre 2022 annoncé que ce titre allait être annulé, et le 28 novembre 2022 un deuxième titre n° 009157 bordereau n° 0682, a été émis pour un montant de 294 220 euros visant " LOIRET-THD-SANT-XGA-PENALITES - Recouvrement pénalités - Convention de DSP du 6 février 2014 - Article 32.1.1 modifié par l'article 3.2 de l'avenant 6 entré en vigueur le 21/02/2022 - Période du 07/01/22 au 26/09/22, conformément aux bases de la liquidation indiquées par courriers en date du 18/10/22 au 24/11/2022 ". La société Loiret THD demande au tribunal à titre principal d'annuler l'avis des sommes à payer faisant état du titre de recette n° 009157, bordereau n° 0682, émis le 28 novembre 2022, et de prononcer la décharge du paiement de la somme de 294 220 euros y figurant.

Sur le bien-fondé de la créance :

2. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, contrairement à ce que soutient la requérante, le titre de recette n° 008363, bordereau n° 0580, émis le 21 octobre 2022, a été retiré. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre n° 009157 en litige est infondé dès lors que les manquements invoqués sont déjà sanctionnés par le titre n° 008363 ne peut qu'être écarté.

3. En deuxième lieu, les pénalités contestées, infligées sur le fondement de l'article32.1.1 de la DSP relatif au non-respect du calendrier d'exécution des obligations de déploiement du réseau visent à sanctionner le non-respect du calendrier visé à l'annexe 6 à la DSP modifiant le calendrier de livraison et prévoyant au jalon " T0 + 95 mois ", c'est-à-dire au 6 janvier 2022, l'atteinte de 88 429 prises sur les 40 communes de la convention. Il résulte de l'instruction qu'à l'expiration du délai visé par la mise en demeure délivrée le 11 mars 2022, seules 85 405 prises avaient été déployées. Si le département convient qu'à ce résultat doivent être déduites 1 459 prises en blocage d'immeuble pour " refus de conventionnement ", 1 565 prises demeurent non livrées à la date d'échéance.

4. Aux termes de l'article 40.3 de la DSP : " Le concessionnaire n'engage sa responsabilité envers le concédant ni n'encourt de sanction pour inexécution de ses obligations contractuelles lorsque le manquement auxdites obligations ou le retard dans leur exécution résulte du fait d'un tiers, étant entendu que le concessionnaire : / 1° ne pourra s'exonérer des retards dus à ses sous-traitants, à l'exception de France Telecom ou de tout autre fournisseur non substituable (tels que par exemple, ERDF) ; / 2° devra démontrer avoir fait toute diligence auprès du tiers en vue d'éviter ou limiter les retards ; / 3° devra démontrer le lien direct entre : d'une part, le fait (ou l'inaction) du tiers et, d'autre part, le retard subi () / Est notamment considéré, aux termes du présent article, comme fait d'un tiers le refus d'accès à une propriété privée () ". La société Loiret THD soutient que les pénalités visées par le titre n° 009157 sont illégales dès lors que les retards reprochés sont imputables à un nombre conséquent de gestionnaires d'immeubles et bailleurs qui, soit ont refusé expressément l'équipement et le raccordement, soit n'ont pas répondu à ses propositions de programme de raccordement et que ce fait du tiers constitue une cause exonératoire de responsabilité au sens de cet article 40.3.

5. Toutefois, d'une part, la société Loiret THD n'établit pas que les refus de conventionnement dont elle se prévaut n'auraient pas déjà été décomptés de l'assiette de calcul de la pénalité contestée et, d'autre part, et en tout état de cause, elle ne démontre pas en se bornant à produire deux courriers de notification d'exclusion du programme de raccordement à la fibre faisant suite à un refus implicite émanant d'un copropriétaire de la résidence du Malherbois et un refus explicite d'un propriétaire bailleur de Gien, l'existence d'un lien direct entre ces refus de conventionnement et l'ampleur du retard accumulé représentant 1 565 prises réparties sur quarante communes. Dès lors, le moyen tiré du caractère infondé des pénalités susvisées doit être écarté.

Sur la régularité du titre en litige :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable ()/ En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours./ Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation () ". Il résulte de ces dispositions d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les noms, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre l'administration et le public, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur.

7. L'avis des sommes à payer faisant état du titre de recette n° 009157, bordereau n° 0682, émis le 28 novembre 2022 par le département du Loiret à l'encontre de la société requérante, mentionne qu'il est émis et rendu exécutoire pour le président du conseil départemental du Loiret par M. A B, responsable ressources et gestion financière du département du Loiret, ayant régulièrement reçu délégation de signature du président du conseil départemental du Loiret par arrêté du 12 janvier 2021 et n'est pas signé.

8. Le département du Loiret a produit au soutien de son mémoire en défense la version dématérialisée du bordereau des titres de recettes extraite du logiciel Hélios comportant la mention de la signature électronique par M. A B, responsable ressources et gestion financière du département du Loiret, ainsi que la délégation de signature qui lui a été consentie à cette fin, en date du 12 janvier 2021, affichée le 15 suivant. Par suite, le titre exécutoire attaqué est conforme aux dispositions précitées de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Si la société Loiret THD conteste la validité du protocole technique utilisé pour procéder à cette signature électronique, elle n'apporte aucun élément précis et circonstancié à l'appui de ses allégations, notamment au regard des dispositions de l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. En second lieu, aux termes des dispositions de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". La société Loiret THD soutient que le titre attaqué est insuffisamment motivé en fait en méconnaissance de ces dispositions en ce qu'il omet de préciser les bases et les éléments de calcul justifiant le montant réclamé. Toutefois, cette obligation de motivation peut être satisfaite dans le titre lui-même ou par référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur. Or, il résulte de l'instruction, d'une part, que l'avis de sommes à payer en litige, en date du 28 novembre 2022, a été émis postérieurement à deux courriers du 18 octobre 2022 et du 24 novembre 2022 dont la société Loiret THD ne dénie pas avoir été préalablement rendue destinataire, d'autre part, que lesdits courriers comportent le détail des bases de liquidation sur lesquelles se fonde le recouvrement des sommes en litige, distinguant avec précision la nature des pénalités infligées, leur fondement et leur objet, la période à laquelle elles se rapportent, leur modalité de calcul et leur montant. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

10. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de l'avis des sommes à payer faisant état du titre de recette n° 009157, bordereau n° 0682, émis le 28 novembre 2022, doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions aux fins de décharge de la somme visée par ce titre.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge du département du Loiret, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du département du Loiret présentées au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Loiret THD est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département du Loiret au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Loiret THD et au département du Loiret.

Délibéré après l'audience du 18 mars 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

Mme Keiflin, première conseillère,

M. Garros, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2025.

La présidente-rapporteure,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

L'assesseure la plus ancienne,

Laura KEIFLIN

La greffière,

Sarah LEROY

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.