Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2305156

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 15 décembre 2023 et le 9 décembre 2024, la SAS Rosa SDG, représentée par Me Savignat, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 27 novembre 2023 par laquelle le maire de La Chaussée d'Ivry lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif pour la construction d'une maison d'habitation ;

2°) d'enjoindre au maire de La Chaussée d'Ivry de lui délivrer un certificat d'urbanisme positif dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Chaussée d'Ivry une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que le motif tiré de la préservation des boisements au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme est entaché d'illégalité en ce que cette servitude ne fait l'objet que d'une représentation graphique sans être mentionnée dans le règlement écrit comme le prévoit l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme ; elle n'était donc pas opposable au projet.

Par des mémoires en défense enregistrés le 14 novembre 2024 et le 18 février 2025, la commune de La Chaussée d'Ivry, représentée par Me Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la parcelle B 764 est comprise dans les espaces à protéger au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme dès lors que l'article 4-2, relatif aux éléments de paysages à préserver dans les zones urbaines, fait expressément référence aux espaces délimités dans le règlement graphique ; la servitude était donc opposable ;

- le projet implique le déboisement du terrain de sorte que le maire était fondé à opposer au projet la méconnaissance de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme ;

- à titre subsidiaire, elle est fondée à solliciter une substitution de motifs en soulevant l'exception d'illégalité de l'article 4-2 du règlement du plan local d'urbanisme en tant qu'il ne mentionne que deux des parcelles concernées ; en effet, les auteurs du plan avaient l'intention d'inclure la parcelle cadastrée section B n°764 dans les éléments de paysage à protéger ; il en résulte que la commune est fondée à opposer au projet la méconnaissance de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Tissier-Lotz, représentant la commune de La Chaussée d'Ivry.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 septembre 2023, la SAS Rosa SDG a déposé une demande de certificat d'urbanisme portant sur la construction d'une maison d'habitation de 90 m² située sur une parcelle cadastrée section B n°764 sur le territoire de la commune de La Chaussée d'Ivry (Eure-et-Loir). Par décision du 27 novembre 2023, le maire de La Chaussée d'Ivry lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif au motif que le projet se situait dans le périmètre d'un espace à protéger sur le fondement de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. La SAS Rosa SDG demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fins d'annulation :

En ce qui concerne les moyens de la requête :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ".

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 151-11 du même code : " Les règles peuvent être écrites et graphiques. / Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. / Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse ". Il résulte de ces dispositions que les servitudes relatives à l'utilisation du sol ne peuvent être prescrites que par des dispositions réglementaires du plan local d'urbanisme et que les représentations graphiques de ce plan qui accompagnent ces dispositions ne peuvent par elles-mêmes créer de telles prescriptions, hormis le cas où le règlement écrit en fait expressément mention.

4. Par la décision attaquée, le maire a indiqué que le projet n'était pas réalisable au motif que son terrain d'assiette cadastré B 764 est situé dans un espace délimité par le plan local d'urbanisme (PLU) comme " élément de paysage à protéger " au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, et qu'il est de ce fait inconstructible.

5. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est identifié en tant qu'élément de paysage à protéger au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme sur le document graphique du PLU de La Chaussée d'Ivry. Toutefois, l'article 4-2 du règlement écrit du PLU ne mentionne, comme éléments de paysage à protéger, que " le parc arboré parcelle B15 rue de Pacy " et " le parc arboré, parcelle B85, rue de Bel Air ". Il s'ensuit que la parcelle B764, destinée à accueillir la maison d'habitation projetée, n'est pas mentionnée par le règlement écrit du PLU comme étant incluse dans le périmètre de la protection édictée au titre de l'article L. 151-23. Si la commune fait valoir en défense que le terrain d'assiette du projet, composé de boisements et situé à proximité de la parcelle B85 protégée au titre de l'article L. 151-23, doit être regardé comme faisant partie du " parc arboré " visé à l'article 4-2 du PLU, la seule mention de " parc arboré " ne saurait être interprétée comme intégrant toutes les parcelles boisées de la rue de Bel Air, à plus fortes raisons lorsque les auteurs du PLU ont précisé dans le règlement écrit les parcelles qu'ils ont entendu intégrer dans le périmètre de cette servitude. Par ailleurs, la circonstance que l'OAP " Secteur de la mairie " indique, par une mention " rappel ", que cette parcelle est incluse dans l'espace paysager à protéger et précise " Le PLU protège au titre de l'article L. 151-23 ce parc, qui se poursuit sur des parcelles privées non concernées par l'OAP ", ne saurait pallier l'absence d'une telle indication au sein du règlement écrit, alors au surplus que le projet ne s'inscrit pas dans le périmètre de l'OAP en question. Dès lors, en l'absence de mention expresse dans le règlement écrit, telle qu'exigée par l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme, de la parcelle B764 comme élément de paysages à protéger au titre de l'article L. 151-23 du même code, cette servitude n'était pas opposable au projet en litige.

6. Par suite, en se fondant sur l'atteinte portée aux boisements comme éléments de paysage à protéger au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, pour délivrer un certificat d'urbanisme négatif, le maire a entaché sa décision d'illégalité.

En ce qui concerne la substitution de motifs et l'exception d'illégalité du PLUi soulevées par la commune de La Chaussée d'Ivry :

7. D'une part, en vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme.

8. D'autre part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. Pour soutenir, à titre subsidiaire, que le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-23 du code de l'urbanisme pouvait fonder la légalité de la décision attaquée, la commune de La Chaussée d'Ivry fait valoir que l'article 4-2 du règlement du PLU est illégal en tant qu'il n'inclut pas la parcelle B764 dans les éléments de paysage à protéger, contrairement à l'intention des auteurs du PLU. Elle fait également valoir que, par délibération du 13 décembre 2023, le conseil municipal a engagé une procédure de révision du PLU en intégrant la correction de cette erreur. Toutefois, si le principe rappelé au point 7 du présent jugement, dont la commune entend se prévaloir, a pour effet d'exclure l'application de la règle du PLU entachée d'illégalité et d'entrainer l'application de la règle d'urbanisme immédiatement remise en vigueur, un tel principe ne saurait permettre à l'autorité compétente en matière d'urbanisme d'étendre le champ d'application d'une règle inopposable en raison d'une absence de sa mention dans le règlement du PLUi. Il s'ensuit que la commune n'est pas fondée à opposer l'application de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme au motif que l'article 4-2 du règlement du PLUi serait illégal en tant qu'il n'inclut pas la parcelle concernée par le projet dans les éléments de paysage à protéger.

10. En tout hypothèse, la décision délivrant un certificat d'urbanisme négatif trouve sa base légale dans le règlement du PLU. Ainsi, l'illégalité alléguée de l'article 4-2 du règlement du PLU de la commune de La Chaussée d'Ivry aurait tout autant pour effet de rendre la décision attaquée illégale.

11. Il en résulte que la substitution de motifs sollicitée par la commune de La Chaussée d'Ivry ne peut être accueillie.

12. Il résulte de ce qui précède que la décision du 27 novembre 2023 doit être annulée.

Sur les conclusions à fins d'injonction :

13. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif de droit ou une circonstance de fait ferait obstacle à la délivrance du certificat d'urbanisme sollicité. Les motifs du présent jugement impliquent ainsi que soit délivré à la SAS Rosa SDG le certificat d'urbanisme positif pour l'opération qu'elle projette. Il y a lieu d'enjoindre au maire de La Chaussée d'Ivry d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SAS Rosa SDG la somme demandée par la commune de La Chaussée d'Ivry au titre des frais non compris dans les dépens.

15. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de La Chaussée d'Ivry le versement d'une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 27 novembre 2023 du maire de La Chaussée d'Ivry, portant certificat d'urbanisme négatif, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de La Chaussée d'Ivry de délivrer à la SAS Rosa SDG un certificat d'urbanisme positif pour l'opération projetée, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de La Chaussée d'Ivry versera la somme de 1 000 euros à la SAS Rosa SDG au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de La Chaussée d'Ivry présentée en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Rosa SDG et à la commune de La Chaussée d'Ivry.

Délibéré après l'audience du 2 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 avril 2025.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Marie-Josée PRÉCOPE

La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.