Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2305276

Vu la procédure suivante :

I°) Par une requête enregistrée le 22 décembre 2023 sous le n° 2305276, la SASU C.P.E.S. B, représentée par son président en exercice, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté PC 037 001 22 H0002 du préfet d'Indre-et-Loire en date du 23 octobre 2023 portant refus au nom de l'Etat de lui délivrer un permis de construire sur une emprise totale de 15,4 hectares d'une ferme agrivoltaïque d'une puissance de 15 MWc pour la création d'une surface plancher de 151 m² correspondant à la construction de 2 bâtiments de livraison et 3 sous-stations de distribution au lieudit " Le Picot " sur le territoire de la commune d'Abilly ;

2°) d'enjoindre audit préfet de lui délivrer un permis de construire dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande dans le délai d'un mois.

Elle soutient que le refus de permis de construire est illégal au motif que :

- il est insuffisamment motivé en droit ;

- il est entaché d'incompétence négative car le préfet s'est estimé lié par l'avis de la chambre d'agriculture du 10 juillet 2023 ;

- il est entaché d'une erreur de droit en raison de l'application de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 alors qu'elle n'était pas applicable ;

- les motifs de refus ne sont pas fondés dès lors que le projet présente un potentiel agricole, ne porte pas atteinte aux espaces agricoles, constitue la seule solution pour assurer la viabilité de l'exploitation agricole et permet de pérenniser une activité agricole viable sur ces terres.

Par un mémoire enregistré le 15 mai 2024, le préfet d'Indre-et-Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- l'arrêté contesté est suffisamment motivé en droit ;

- le préfet a exercé son pouvoir d'appréciation sans être en situation de compétence liée ;

- la décision a été adoptée au regard des dispositions applicables avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables ;

- le projet ne peut servir à assurer la viabilité d'une exploitation agricole, laquelle n'est pas garantie au regard des études produites et du projet ;

- le projet entraîne la consommation d'espaces cultivés et l'exigence tendant à la préservation des espaces n'est par suite pas remplie ;

Par une ordonnance du 6 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au même jour en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 6 juin 2024, l'instruction a été réouverte en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative et la clôture de l'instruction a été fixée au 7 juillet 2024 à 12 h en application des dispositions de l'article R. 613-1 du même code.

Par un mémoire enregistré le 5 juillet 2024, la SASU C.P.E.S. B conclut aux mêmes fins que sa requête.

Elle soutient que :

-le préfet s'est dessaisi de son pouvoir d'appréciation en reprenant l'avis rendu par la chambre d'agriculture ;

- le projet est compatible avec une activité agricole en raison du pâturage des ovins sous les panneaux et de la culture de switchgrass sur les 50 % de la surface du site restant.

A la demande du tribunal en date du 27 septembre 2024, des pièces en vue de compléter l'instruction ont été enregistrées le 30 septembre 2024.

II°) Par une requête enregistrée le 22 décembre 2023 sous le n° 2305278, la SASU C.P.E.S. B, représentée par son président en exerce, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté PC 037 113 22 H0002 du préfet d'Indre-et-Loire en date du 23 octobre 2023 portant refus au nom de l'Etat de lui délivrer un permis de construire sur une emprise totale de 19,2 hectares d'une ferme agrivoltaïque d'une puissance de 18 MWc pour la création d'une surface plancher de 237 m² correspondant à la construction de 2 bâtiments de livraison et 4 sous-stations de distribution au lieudit " La B " sur le territoire de la commune de Grand-Pressigny ;

2°) d'enjoindre audit préfet de lui délivrer un permis de construire dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande dans le délai d'un mois.

Elle soutient que le refus de permis de construire est illégal au motif que :

- il est insuffisamment motivé en droit ;

- il est entaché d'incompétence négative car le préfet s'est estimé lié par l'avis de la chambre d'agriculture du 10 juillet 2023 ;

- il est entaché d'une erreur de droit en raison de l'application de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 alors qu'elle n'était pas applicable ;

- les motifs de refus ne sont pas fondés dès lors que le projet présente un potentiel agricole, ne porte pas atteinte aux espaces agricoles, constitue la seule solution pour assurer la viabilité de l'exploitation agricole et permet de pérenniser une activité agricole viable sur ces terres.

Par un mémoire enregistré le 15 mai 2024, le préfet d'Indre-et-Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- l'arrêté contesté est suffisamment motivé en droit ;

- le préfet a exercé son pouvoir d'appréciation sans être en situation de compétence liée ;

- la décision a été adoptée au regard des dispositions applicables avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables ;

- le projet ne peut servir à assurer la viabilité d'une exploitation agricole, laquelle n'est pas garantie au regard des études produites et du projet ;

- le projet entraîne la consommation d'espaces cultivés et l'exigence tendant à la préservation des espaces n'est par suite pas remplie ;

Par une ordonnance du 6 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au même jour en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 6 juin 2024, l'instruction a été réouverte en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative et la clôture de l'instruction a été fixée au 7 juillet 2024 à 12 h en application des dispositions de l'article R. 613-1 du même code.

Par un mémoire enregistré le 5 juillet 2024, la SASU C.P.E.S. B conclut aux mêmes fins que sa requête.

Elle soutient que :

- le préfet s'est dessaisi de son pouvoir d'appréciation en reprenant l'avis rendu par la chambre d'agriculture,

- le projet est compatible avec une activité agricole en raison du pâturage des ovins sous les panneaux et de la culture de switchgrass sur les 50 % de la surface du site restant.

Par un mémoire enregistré le 5 juillet 2024, la SASU C.P.E.S. B conclut aux mêmes fins que sa requête.

Elle soutient que :

- le préfet s'est dessaisi de son pouvoir d'appréciation en reprenant l'avis rendu par la chambre d'agriculture ;

- le projet est compatible avec une activité agricole en raison du pâturage des ovins sous les panneaux et de la culture de switchgrass sur les 50 % de la surface du site restant.

III°) Par une requête enregistrée le 22 décembre 2023 sous le n° 2305279, la SASU C.P.E.S. B, représentée par son président en exerce, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté PC 037 113 22 H0003 du préfet d'Indre-et-Loire en date du 23 octobre 2023 portant refus au nom de l'Etat de lui délivrer un permis de construire sur une emprise totale de 22,4 hectares d'une ferme agrivoltaïque au sol d'une puissance de 18 MWc pour la création d'une surface plancher de 118 m² correspondant à la construction de 2 bâtiments de livraison et 2 sous-stations de distribution au lieudit " La B " sur le territoire de la commune de Grand-Pressigny ;

2°) d'enjoindre audit préfet de lui délivrer un permis de construire dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande dans le délai d'un mois.

Elle soutient que le refus de permis de construire est illégal au motif que :

- il est insuffisamment motivé en droit ;

- il est entaché d'incompétence négative car le préfet s'est estimé lié par l'avis de la chambre d'agriculture du 10 juillet 2023 ;

- il est entaché d'une erreur de droit en raison de l'application de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 alors qu'elle n'était pas applicable ;

- les motifs de refus ne sont pas fondés dès lors que le projet présente un potentiel agricole, ne porte pas atteinte aux espaces agricoles, constitue la seule solution pour assurer la viabilité de l'exploitation agricole et permet de pérenniser une activité agricole viable sur ces terres.

Par un mémoire enregistré le 15 mai 2024, le préfet d'Indre-et-Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- l'arrêté contesté est suffisamment motivé en droit ;

- le préfet a exercé son pouvoir d'appréciation sans être en situation de compétence liée ;

- la décision a été adoptée au regard des dispositions applicables avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables ;

- le projet ne peut servir à assurer la viabilité d'une exploitation agricole, laquelle n'est pas garantie au regard des études produites et du projet ;

- le projet entraîne la consommation d'espaces cultivés et l'exigence tendant à la préservation des espaces n'est par suite pas remplie ;

Par un mémoire enregistré le 5 juillet 2024, la SASU C.P.E.S. B conclut aux mêmes fins que sa requête.

Elle soutient que :

- le préfet s'est dessaisi de son pouvoir d'appréciation en reprenant l'avis rendu par la chambre d'agriculture ;

- le projet est compatible avec une activité agricole en raison du pâturage des ovins sous les panneaux et de la culture de switchgrass sur les 50 % de la surface du site restant.

Par une ordonnance du 6 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au même jour en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 6 juin 2024, l'instruction a été réouverte en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative et la clôture de l'instruction a été fixée au 7 juillet 2024 à 12 h en application des dispositions de l'article R. 613-1 du même code.

Par un mémoire enregistré le 5 juillet 2024, la SASU C.P.E.S. B conclut aux mêmes fins que sa requête.

Elle soutient que :

- le préfet s'est dessaisi de son pouvoir d'appréciation en reprenant l'avis rendu par la chambre d'agriculture,

- le projet est compatible avec une activité agricole en raison du pâturage des ovins sous les panneaux et de la culture de switchgrass sur les 50 % de la surface du site restant.

Une note en délibéré, présentée par la SASU C.P.E.S B a été enregistrée le 11 octobre 2024 dans chacune des trois affaires précitées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables ;

- le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers ;

- le code de l'environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative, et notamment l'article R. 311-6.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport du président, M. C,

- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

- et les observations de Mme A, dument mandatée, représentant la SASU C.P.E.S B.

Considérant ce qui suit :

1. La SASU C.P.E.S. B a déposé le 17 janvier 2022 auprès des services de la préfecture d'Indre-et-Loire trois demandes de permis de construire à fin de construction d'une centrale photovoltaïque de 57 ha sur trois îlots distincts mais proches sur les territoires des communes d'Abilly (37160) et de Grand-Pressigny (37350) avec création au total de 6 bâtiments de livraison et 9 sous-stations de distribution pour une puissance totale de 42 mégawatt-crête (MWc). Le projet dénommé " B 1 " porte sur 15,4 hectares pour une puissance électrique de 15 MWc à Abilly, le projet dénommé " B 2 " sur 19,20 hectares pour générer une puissance de 18 MWc à Grand-Pressigny et celui dit " B 3 " porte sur 22,40 ha, également à Grand-Pessigny, pour générer une puissance électrique de 9 MWc. Par les trois décisions contestées en date du 23 octobre 2023, le préfet d'Indre-et-Loire a refusé de délivrer les permis de construire sollicités.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n°s 2305276, 2305278 et 2305279 présentées par la SASU C.P.E.S. B présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

3. En vertu du premier alinéa de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis () ". Aux termes de l'article L. 424-3 du même code : " Lorsque la décision rejette la demande (), elle doit être motivée./ Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet () ". L'article A. 424-3 dudit code indique : " L'arrêté indique, selon les cas ; () b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l'objet d'une opposition ; () ". L'article A. 424-4 précise : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours. ".

4. La SASU C.P.E.S. B soutient que le préfet s'est contenté de reprendre les arguments factuels avancés par la chambre d'agriculture dans son avis du 10 juillet 2023, ne se fonde sur aucune circonstance de droit et n'apporte aucune précision sur le fondement juridique des refus en litige.

5. Il ressort cependant des décisions contestées que si celles-ci visent le code de l'urbanisme, sans en effet préciser l'article pertinent, elles visent également le plan local d'urbanisme approuvé le 22 juin 2006, modifié et révisé le 17 mars 2009, avant d'apprécier la compatibilité du projet au regard de sa situation en zone agricole et la vocation de celle-ci. Cette motivation doit être regardée comme faisant référence aux dispositions du règlement des plans locaux d'urbanisme relatifs aux zones agricoles. Elles précisent ensuite que le projet porte sur la création d'un parc photovoltaïque au sol composé de 30 hectares terres recouverts de panneaux photovoltaïques sous lesquels, à terme, 180 brebis et 8 béliers, seront élevés, et de 21 hectares de terres recouverts de panneaux photovoltaïques et implantés de switchgrass puis, après avoir considéré que le développement sur des terres agricoles doit apporter un service à l'exploitation agricole, précisent pour rejeter les demandes que la viabilité du projet d'installation d'un éleveur et l'intérêt du photovoltaïques ne sont pas démontrés, pas plus que l'incidence positive du parc sur la production de switchgrass et que le projet n'apporte pas toutes les garanties de viabilité économique et de durabilité du projet agricole. Aussi les décisions de refus sont-elles suffisamment motivées. Ce moyen doit par suite être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant des erreurs de droit :

6. En premier lieu, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le préfet se serait estimé en situation de compétence liée pour édicter les arrêtés de refus contestés. Il pouvait légalement reprendre dans le cadre de son appréciation le contenu de ces avis issus des consultations menées, notamment celui de la chambre d'agriculture comme celui du commissaire-enquêteur.

7. En second lieu, les décisions de refus en date du 23 octobre 2023 qui font suite aux demandes de permis de construire déposées le 17 janvier 2022 n'ont pas été adoptées en application ni sur le fondement des dispositions de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, mais sur le fondement des dispositions alors applicables ainsi qu'il sera vu au points 7 et suivants. Il ne ressort en effet ni des termes mêmes des arrêtés querellés, ni des autres pièces du dossier que le préfet aurait entendu faire application au projet de la société pétitionnaire des dispositions de l'article L. 314-36 du code de l'énergie issues de la loi susvisée n° 2023-175 du 10 mars 2023. La seule circonstance que la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire se soit prononcée dans son avis défavorable du 10 juillet 2023 au regard des dispositions de cette loi alors récemment votée est sans incidence sur la légalité de ces décisions. La société requérante n'est par suite pas fondée à soutenir que les décisions attaquées seraient pour ce motif entachées d'une erreur de droit.

S'agissant de la qualification juridique des faits :

8. Le premier alinéa de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme dispose : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique ". Il résulte de ces dispositions que si un projet d'autorisation d'urbanisme, pour lequel une déclaration préalable ou une demande de permis a été déposée, méconnaît l'une des normes législatives et réglementaires d'urbanisme opposables visées à l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme, l'autorité administrative compétente doit, sans préjudice des adaptations mineures et des dérogations susceptibles de bénéficier au demandeur, refuser l'autorisation ou, le cas échéant, imposer une ou des prescriptions permettant de rendre le projet conforme à ces règles opposables.

9. Selon l'article L. 151-11 du même code, dans sa rédaction applicable à la date des refus en litige : " I.-Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; 2° Désigner, en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l'avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et, en zone naturelle, à l'avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. () ".

10. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

11. Il ressort des pièces du dossier que les projets " B 1 " et " B 2 " portent respectivement sur des parcelles d'une superficie totale de 15,4 et 19,2 ha, classées en zone agricole par le plan local d'urbanisme de la commune d'Abilly adopté en mars 2018 et celui de Grand-Pressigny adopté en mars 2010. Ces terrains sont rattachés à une seule exploitation (EARL) depuis 1986 qui cultive des céréales et oléo-protéagineux (COP). Des céréales, comme c'est le cas pour 45 % des surfaces agricoles du département d'Indre-et-Loire, sont actuellement cultivées sur les parcelles d'assiette, avec des rendements moyens d'environ 54 quintaux par hectares, ce qui correspond à la moyenne dudit département. Les demandes d'autorisation prévoient pour ces terrains destinés à être recouverts de panneaux photovoltaïques l'accueil de 180 brebis et 8 béliers. Le projet " B 3 ", qui porte sur 22,40 ha également classés en zone agricole, est destiné à la culture énergétique de graminées de nature rustique et pérenne de type " switchgrass " pour être vendue à la société BEST à fin d'alimentation du réseau de chaufferies collectives de biomasse existants. Selon l'étude d'impact et l'étude préalable agricole réalisée en janvier 2022 jointes à la demande, le projet est situé dans un très vaste ensemble classé en zone agricole et en zone naturelle. Le parcellaire à proximité est concerné par des cultures céréalières diverses, essentiellement de blé tendre, mais également de maïs, colza, orge et tournesol, ainsi que quelques prairies. Ce projet s'insère ainsi dans un espace agricole hétérogène valorisé majoritairement par les céréales, les céréales et oléagineux représentant près des 3/4 du périmètre d'étude. Si les dispositions précitées du code de l'urbanisme n'imposent pas le maintien d'une activité agricole identique à celle existant avant la mise en œuvre du projet, celui-ci doit toutefois permettre l'exercice d'une activité agricole et/ou pastorale significative sur les terrains d'implantation. Or, l'élevage d'un cheptel de moins de 190 ovins destiné à remplacer l'activité agricole existante jusqu'alors ne peut être considéré comme significatif en raison du nombre de têtes au regard de cette superficie cumulée de 35 ha, et alors qu'il n'est nullement établi qu'il se rapporterait à un type d'élevage localement pratiqué, les élevages existants alentours portant sur des bovins et des caprins à fin de production laitière. Il en va de même s'agissant de la culture envisagée de " switchgrass " à des fins énergétiques dès lors qu'il n'est ni soutenu ni même allégué qu'il s'agirait d'une culture qui correspondrait aux usages locaux et qu'aucune pièce du dossier ne permet d'estimer que ce serait le cas. Il résulte de ce qui précède que le projet développé par la société pétitionnaire, qui ne saurait utilement arguer de l'intérêt de son projet pour assurer la viabilité de l'exploitation agricole existante, n'est pas de nature à permettre l'exercice d'une activité agricole et pastorale significative sens des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme. Par suite, en refusant de délivrer les permis de construire sollicités pour ce motif, le préfet a fait une exacte application de ces dispositions.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Le présent jugement qui ne fait pas droit aux conclusions à fin d'annulation n'appelle aucune mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées par la SASU C.P.E.S. B à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les trois requêtes de la SASU C.P.E.S. B sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SASU C.P.E.S. B et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté.

Copie en sera adressée pour information au préfet d'Indre-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 8 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

Mme Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2024.

L'assesseur le plus ancien,

Jean-Luc JAOSIDY

Le président-rapporteur,

Samuel C La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°s 2305276,