Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrée les 12 février et 1er décembre 2025, la SAS Compagnie européenne de conseil et d’audit (CECA), représentée par Me Riquier, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) de condamner la garde des sceaux, ministre de la justice à lui verser la somme totale de 324 120 euros en réparation du préjudice que lui a causé l’édiction de l’article 20 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, ensemble, son décret d’application, assortie des intérêts au taux légal et leur capitalisation ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la responsabilité de l’Etat du fait des lois est engagée ;
- la responsabilité de l’Etat pour méconnaissance des engagements internationaux de la France est engagée en raison de la méconnaissance de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- les préjudices qu’elle a subis présentent à la fois un caractère direct, certain, anormal et spécial compte tenu de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises et du décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d'exercice professionnel ;
- elle a subi un préjudice financier évalué à la somme de 304 120 euros ;
- elle a subi un préjudice moral qui doit être indemnisé à hauteur de 20 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2025, la garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
la responsabilité de l’Etat ne saurait être engagée pour méconnaissance des engagements internationaux de la France dès lors notamment que la loi du 22 mai 2019 obéit à une cause d’utilité publique et répond à l’exigence constitutionnelle de transposition des directives européennes dans l’ordre interne ;
la responsabilité de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques ne saurait être engagée au cas d’espèce, faute pour la société requérante d’établir les caractères directs, certains, graves et spéciaux des préjudices qu’elle invoque.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel,
- le code de commerce,
- la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019,
- le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019,
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Nourisson,
- les conclusions de M. Rezard, rapporteur public,
- et les observations de Me Gévaudan, représentant la SAS compagnie européenne de conseil et d’audit.
La SAS Compagnie européenne de conseil et d’audit (CECA), qui est inscrite en qualité de commissaires aux comptes depuis 2004 à la compagnie régionale des commissaires aux comptes de Paris, a formé une demande indemnitaire le 20 décembre 2023, notifiée le 21 décembre 2023, tendant à la réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », et du décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d'exercice professionnel. Du silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice est née une décision implicite de rejet. Par la présente requête, la SAS CECA demande la condamnation de l’Etat à lui verser les sommes de 304 120 euros, en réparation de son préjudice financier et de 20 000 euros en réparation de son préjudice moral.
Sur la responsabilité du fait des lois et des règlements :
La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi, à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. Il en va de même pour les règlements qui ne peuvent, sous peine d’inconstitutionnalité, exclure tout droit à indemnisation.
L’article 20 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) a d’abord supprimé, au b du 3° de son I et à son 17°, l’obligation de désigner un commissaire aux comptes dans toutes les sociétés anonymes (SA) et les sociétés en commandite par actions (SCA) pour la réserver, en vertu des 14° et 17° de ce I, à celles de ces sociétés excédant deux des trois seuils définis par voie réglementaire en fonction de leur bilan, de leur chiffre d’affaire et du nombre de leurs salariés, à l’image de ce qui était déjà prévu pour les sociétés en nom collectif (SNC), les sociétés en commandite simple (SCS), les sociétés par action simplifiée (SAS) et les sociétés à responsabilité limitée (SARL). L’article 20 de la loi a ensuite disposé que ces seuils, que ce soit pour les SA et les SCA, en vertu des 14° et 17° de son I, ou pour les SNC, SCS, SAS et SARL, en vertu de son 27°, seraient fixés non par décret en Conseil d’Etat, comme c’était le cas jusqu’alors pour ces dernières sociétés, mais par décret. Il a enfin prévu une nouvelle obligation de recours à un commissaire aux comptes, à l’article L. 823-2-2 du code de commerce, créé par le 22° de son I, pour le cas des sociétés contrôlant d’autres sociétés lorsque l’ensemble qu’elles forment excède deux des trois seuils déjà mentionnés.
En vertu de l’article 1er du décret du 24 mai 2019, ces seuils, qui étaient fixés pour les SNC, SCS et SARL à l’article R. 221-5 du code de commerce et pour les SAS à son article R. 227-1, ont été déplacés dans un nouvel article D. 221-5 et ont été rehaussés, le seuil de bilan passant de 1 550 000 euros pour les SNC, SCS et SARL et de 1 000 000 d’euros pour les SAS à 4 000 000 d’euros, celui tenant au chiffre d’affaire passant de 3 100 000 euros pour les SNC, SCS et SARL et 2 000 000 d’euros pour les SAS à 8 000 000 d’euros et celui tenant au nombre de salariés passant de vingt pour les SAS à cinquante. L’article 1er du décret a également rendu ces seuils applicables aux SA et SCA ainsi qu’aux sociétés en contrôlant d’autres.
D’une part, la société requérante soutient que la gravité de son préjudice financier est caractérisée par le fait que la loi et le décret d’application susvisés lui ont fait perdre un montant d’honoraires de 162 460 euros correspondant au non-renouvellement de 28 mandats sur les 147 dont elle dispose. Toutefois, la société requérante, qui se borne à faire état de ces chiffres, n’apporte à l’appui de ses affirmations aucune pièce ni aucun élément permettant d’établir la réalité de son préjudice financier. En tout état de cause, à supposer cette perte financière soit établie, la société CECA ne démontre pas, ni même n’allègue, qu’elle constituerait une part significative de son chiffre d’affaires global. Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’elle remplit la condition la gravité nécessaire à l’engagement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois et des règlements.
D’autre part, si la société requérante fait également valoir que son préjudice revêtirait un caractère spécial, elle ne l’établit pas par les pièces versées au dossier et par la seule affirmation selon laquelle l’impact de la loi n’est pas identique pour chaque commissaire aux comptes.
Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la SA CECA fondées sur le régime de responsabilité du fait des lois et des règlements doivent être rejetées.
Sur la responsabilité du fait de la méconnaissance par la France de ses engagements internationaux :
La responsabilité de l’État peut être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.
Selon l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (…) ».
La SAS CECA soutient que le rehaussement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes, tel que prévu par la loi du 22 mai 2019 précitée et son décret d’application, méconnaît ces stipulations dès lors qu’elle a pour effet de la priver d’une partie de sa clientèle reconnue comme sa propriété au sens de ces stipulations.
Il résulte tant des travaux préparatoires de la loi dite PACTE que de l’avis rendu par le Conseil d’État le 14 juin 2018, que le relèvement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes s’inscrit dans le cadre d’un objectif d’allégement des contraintes et des coûts pesant sur les petites entreprises. Eu égard à cet objectif d’intérêt général et à la circonstance que cette mesure vise à rendre le droit français conforme aux exigences de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil en date du 26 juin 2013, la disposition législative litigieuse ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit, au respect des biens protégé par les stipulations citées au point 9. Par ailleurs, les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que certaines opérations capitalistiques, la suppression de l’obligation antérieure n’implique pas nécessairement que, dans tous les cas, les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes, et les mandats en cours des commissaires aux comptes se poursuivent jusqu’à leur terme. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé à la société requérante une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.
Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la SAS CECA fondées sur le régime de responsabilité du fait de la violation par la France de ses engagements internationaux doivent être rejetées.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’indemnisation présentées par la SAS CECA doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de SAS CECA est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Compagnie européenne de conseil et d'audit et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l'audience du 27 février 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Weidenfeld, présidente,
M. Nourisson, premier conseiller,
M. Buron, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2026.
Le rapporteur,
S. Nourisson
La présidente,
K. Weidenfeld
Le greffier,
A. Lemieux
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.