Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2001077

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 août 2020 et le 16 septembre 2022, la Société civile immobilière des rives de Vienne (SCI), représentée par Me Maret, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du conseil communautaire de la communauté urbaine de Limoges métropole du 18 février 2020 par laquelle elle a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune du Palais-sur-Vienne ;

2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine de Limoges métropole une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle justifie d'un intérêt à agir ;

- la délibération litigieuse n'a pas été précédée d'une information des conseillers municipaux, en méconnaissance de l'article L. 123-12 du code de l'environnement ; ils n'ont pas eu connaissance de l'avis réputé défavorable du commissaire enquêteur ;

- le classement de la parcelle cadastrée AK n° 249 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le rapport de présentation ne permet pas de considérer qu'elle présente les caractéristiques d'une zone naturelle à protéger, qu'elle doit être considérée comme une dent creuse, qu'elle est entourée de constructions avec présence de voies et réseaux à proximité immédiate ;

- le règlement en admettant la réalisation de parcours de santé ou de terrains de loisirs dans la zone concernée n'est pas cohérent avec son classement en zone naturelle ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2021, la communauté urbaine de Limoges métropole, représentée par la SELARL cabinet Coudray conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la SCI les rives de Vienne la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de ce que les conclusions du commissaire enquêteur devaient faire l'objet d'une délibération est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par la SCI des rives de Vienne ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Christophe,

- les conclusions de Mme Benzaïd, rapporteure publique,

- et les observations de Me Maret, représentant la SCI des rives de Vienne.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 18 février 2020, le conseil communautaire de la communauté urbaine de Limoges métropole a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune du Palais-sur-Vienne. La parcelle cadastrée AK n° 249 au lieudit " le bois brûlé " propriété de la SCI des rives de Vienne précédemment classée en zone urbaine est désormais classée en zone naturelle. La SCI demande l'annulation de la délibération approuvant le PLU.

2. Aux termes de l'article L. 123-12 du code de l'environnement dans sa version en vigueur du 1er janvier 2001 au 1er juin 2012 : " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération de l'organe délibérant de la collectivité ou du groupement concerné. ". Aux termes de l'article L. 123-16 du même code, dans sa version applicable au litige : " Tout projet d'une collectivité territoriale () ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur () doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné. ".

3. La société requérante invoque les dispositions de l'article L. 123-12 du code de l'environnement, en vigueur jusqu'au 1er juin 2012, qui ne sont pas applicables au litige. A supposer même qu'elle ait entendu en réalité se fonder sur les dispositions précitées de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, en vigueur postérieurement à cette date, il résulte de ces dispositions que l'obligation d'adopter une délibération motivée qui fait suite à un avis par lequel le commissaire enquêteur a assorti son avis favorable de réserves ne s'applique pas à un plan local d'urbanisme, document qui ne constitue ni un projet soumis à autorisation ni une déclaration d'utilité publique. Dans ces conditions, la société requérante ne peut utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement. En tout état de cause, ces mêmes dispositions n'imposent pas que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil communautaire approuve le plan local d'urbanisme ni d'une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Elles n'exigent pas non plus que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet en ayant eu connaissance du sens et du contenu de ces conclusions. Or, il ressort des pièces du dossier que préalablement à la séance du conseil communautaire du 18 février 2020 lors de laquelle le plan local d'urbanisme a été approuvé, les membres du conseil ont été destinataires d'une note de synthèse détaillant les objectifs du PLU, la procédure suivie, les études et réflexions menées, le sens et le contenu des conclusions du commissaire enquêteur et les changements apportés après l'enquête publique. Dans ces conditions, la procédure d'adoption de la délibération en litige n'est entachée d'aucune irrégularité au regard des dispositions précitées et le moyen tiré de l'insuffisance d'information des conseillers communautaires ne peut qu'être écarté.

4. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article L. 151-23 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. (). Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

6. En premier lieu, il ressort d'une part, du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) que les auteurs du PLU ont souhaité au titre de l'orientation n° 3 agir sur la qualité urbaine en préservant l'équilibre entre espaces naturels et espaces urbanisés et, au titre de l'orientation n° 5 respecter et consolider l'armature naturelle de la commune. Ainsi dans les choix retenus, le PLU prévoit que les densités de certains quartiers du Palais-sur-Vienne pouvant être très élevées, il était primordial de pouvoir identifier des espaces devant rester naturels afin de garder des espaces d'aération, de favoriser le cadre de vie mais également de préserver des petits ilots de biodiversité. Au titre de l'adaptation au changement climatique, ces îlots permettront également de réguler les pics de chaleur, de réduire les apports solaires en été et de réguler les eaux pluviales. Ces espaces de biodiversité ont été mis en évidence dans l'état initial de l'environnement et sont répartis de manière homogène dans les parties urbanisées de la commune. La carte " localisation des ilots de biodiversité identifiés en zone Na " en dresse la liste dont celui dit C " composé de deux parcelles dont celle de la société requérante située au sud d'un ensemble urbanisé dit B site " et constitue avec ceux dits D " à l'ouest et le " Vert Vallon " à l'est une ceinture naturelle. Il ressort d'autre part, du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, dans sa partie consacrée à " Etat initial du milieu naturel " un recensement des corridors écologiques et notamment des trames vertes avec le constat de la présence de boisements isolés au sein du tissu urbain, représentant des îlots de biodiversité intéressants à l'instar de celui sur la parcelle de la société requérante. De même, dans sa partie consacrée à la définition des zones humides, ces dernières prisent au sens large du terme, regroupent aussi bien le réseau hydrographique que les prairies humides ou les petits points d'eau type mares ou étangs qui correspondent à des pièces d'eau douce d'origine naturelle ou artificielle, alimentées par les eaux de pluie, de ruissellement ou encore par le réseau hydrographique et représentent ainsi une source de biodiversité importante en termes de faune et de flore, et jouent un rôle prépondérant dans le cycle de l'eau. Il est noté que ces zones ont une importance particulière pour les amphibiens (zone de reproduction), les oiseaux d'eau, les chauves-souris (zone de chasse) ou encore certains insectes (libellules par exemple). En résulte, en termes de préconisation, le maintien de la biodiversité ordinaire par la conservation des îlots boisés et humides parsemés sur la commune. La carte de synthèse des enjeux sur la commune identifie le lieu-dit le " Bois Brûlé " où est localisée la parcelle de la SCI des rives de Vienne comme un lieu à préserver au titre de son appartenance à la trame verte et bleue, contrairement à ce que soutient la société requérante. Dès lors, la vocation naturelle assignée à la parcelle de la société requérante apparaît nettement au travers des différents documents composant le plan local d'urbanisme de la commune du Palais-sur-Vienne.

7. En deuxième lieu, afin de répondre au double objectif de conciliation d'une croissance démographique selon laquelle d'après les projections étudiées, un peu plus de 1 200 habitants supplémentaires seraient enregistrés d'ici 2030 sur la commune du Palais-sur-Vienne nécessitant 326 équivalents logements, et de limitation des zones d'extensions urbaines que se sont fixés les auteurs du PLU, une étude sur les capacités de densification et de mutation des ensembles déjà bâtis a été menée. Elle a permis de retravailler 16,41 hectares de dents creuses répartis entre 5 hectares pouvant être réellement considérés comme dents creuses et 11 hectares à requalifier en jardin ou zone naturelle. Sur la base de ce constat, les auteurs du PLU ont souhaité non seulement réinvestir le tissu urbain afin de " reconstruire la ville sur la ville " pour que la croissance urbaine se fasse par la valorisation des ensembles fonctionnels mixtes situés au cœur de la commune mais aussi lutter contre le mitage des espaces agricoles et naturels en posant la règle selon laquelle l'ouverture à l'urbanisation de terrains libres, situés au-delà de la " limite d'urbanisation " repérée lors de la réalisation du diagnostic, ne sera plus possible. Ainsi, les terrains allant vers la commune de Saint-Priest-Taurion, secteur où l'agriculture reste bien présente, ou encore ceux situés en bordure de Vienne, comme la parcelle de la société requérante ne verront pas leur constructibilité reconduite. La conciliation de ces deux objectifs a conduit les auteurs du PLU à étendre la superficie de la zone naturelle, de 28% dans le PLU approuvé en 2003 à 43% du territoire de la commune dans celui de 2020. Enfin, il ressort des conclusions du commissaire enquêteur sur le projet de révision générale du PLU qu'il valide les réponses négatives apportées par l'autorité décisionnaire aux demandes de particuliers concernant des éventuelles modifications de zonage de parcelles précédemment constructibles au regard de leur incompatibilité avec les objectifs et règlements de cohérence de zone, de limitation linéaire de l'urbanisation et de préservation des zones A et N. Et de rappeler qu'en matière d'urbanisme, il n'existe pas d'antériorité ou de droit acquis au maintien d'une situation et que l'accès aux réseaux et à la voirie publics sont des arguments importants mais non suffisants. Si la parcelle de la SCI les rives de Vienne est située dans une partie urbanisée de la commune, il ressort néanmoins des pièces du dossier que ce terrain est en bordure de la rivière éponyme et à ce titre concerné par l'objectif de limite d'urbanisation et par conséquent de l'absence de reconduction de sa constructibilité. Il ressort également du site Géoportail, accessible tant au juge qu'aux parties, que cette parcelle est exclusivement composée d'une pièce d'eau assimilable à un étang ceint de nombreux arbres répondant ainsi à la définition d'un îlot boisé et d'une zone humide tel qu'exposée au paragraphe précédent, vierge de toute construction, jouxtant une parcelle classée en espace boisé classé, et se situe en limite d'urbanisation, à l'extrémité sud d'un ensemble fortement urbanisé dénommé " Beau Site ". Elle en constitue la limite naturelle au même titre que d'autres parcelles vierges, de superficie équivalente qui cernent cet ensemble d'espaces de respiration non urbanisés tel que prévu par le plan local d'urbanisme et exposé au point 5 du présent jugement. Sa superficie de plus de 7 300 mètres carrés dans un secteur où la très grande majorité des parcelles est inférieure à 1 000 mètres carrés fait obstacle à ce qu'elle soit considérée comme une dent creuse, au regard des objectifs du PADD tels qu'exposés ci-avant et traduits dans le plan local d'urbanisme. La circonstance que le terrain en litige est desservi par une voie départementale et raccordé au réseau des équipements publics n'est pas de nature à entacher d'illégalité le classement de la parcelle en zone naturelle. Ainsi, son classement en zone N correspond aux orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables en matière d'attractivité urbaine qui prévoient, notamment dans le secteur concerné, le maintien " d'espaces de respiration urbaine " participant à la qualité de vie des habitants de la commune.

8. Au regard de l'ensemble des orientations et des objectifs du PADD rappelés ci-dessus, des caractéristiques de la parcelle en cause ainsi que de sa localisation particulière, les auteurs du PLU n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en la classant en zone N, et ce quand bien même ce terrain serait desservi par les réseaux et qu'il bénéficiait auparavant d'un classement en zone urbaine et qu'un classement de tout ou partie de la parcelle en zone à urbaniser aurait été légalement possible.

9. Aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1o Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages; (). ".

10. Il ressort des dispositions spécifiques applicables pour chaque zone du règlement du plan local d'urbanisme de la commune du Palais-sur-Vienne que la zone naturelle correspond aux secteurs à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages. En zone Na sont autorisées des petites constructions en lien avec l'activité de la zone comme par exemple la création d'un parcours santé. Cette possibilité est cohérente avec la vocation de la zone Na en cause et donc ne méconnait pas les dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI des rives de Vienne n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 8 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de l'agglomération de Limoges métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune du Palais-sur-Vienne.

Sur les frais d'instance :

12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. () ".

13. Les dispositions précitées du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté urbaine de Limoges métropole, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamnée à verser aux requérants la somme d'argent réclamée.

14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme d'argent en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de la SCI des rives de Vienne est rejetée.

Article 2:Les conclusions de la communauté urbaine de Limoges métropole présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3:Le présent jugement sera notifié à la SCI les rives de Vienne et à la communauté urbaine de Limoges métropole.

Copie sera adressée pour information à la commune du palais-sur-Vienne.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2023 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- M. Christophe, premier conseiller,

- Mme Gaullier-Chatagner, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2023.

Le rapporteur,

F. CHRISTOPHE

Le président,

N. NORMAND

Le greffier,

M. A

La République mande et ordonne

à la préfète de la Haute-Vienne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

M. A

mf