Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2101096

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 1er juillet 2021 et les 24 et 30 novembre 2023, le comité inter-mouvements auprès des évacués (CIMADE), le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), le syndicat professionnel des avocats de France (SAF), la Ligue des droits de l'homme (LDH), l'association des avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), représentés par Me Malabre, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler les décisions, révélées par le site internet de la préfecture de la Corrèze, par lesquelles la préfète de la Corrèze a procédé à la mise en place et a rendu obligatoire l'usage d'un téléservice pour l'obtention d'un rendez-vous pour le dépôt ou l'instruction de demandes concernant la situation des étrangers résidant dans le département ;

2°) d'annuler la décision de refus née du silence gardé par la préfète de la Corrèze sur la demande formulée le 23 avril 2021 tendant à la mise en place de modalités alternatives à l'usage obligatoire d'un téléservice pour l'obtention d'un rendez-vous et le dépôt de demandes concernant la situation des étrangers résidant dans le département (toute demande de renouvellement d'un titre de séjour, demande d'un titre de séjour " étudiant ", de changement d'adresse ou d'un duplicata de titre de séjour, de renouvellement d'un récépissé, de document de circulation pour étranger mineur et de titre de voyage et toute demande dans le cadre du Brexit) ;

3°) d'enjoindre à la préfète de la Corrèze, de mettre en place les modalités d'accueil et d'accompagnement, y compris physique, pour les usagers qui rencontrent des difficultés pour le dépôt de leur demande relevant du champ d'application de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et de communiquer auprès des usagers sur ces modalités d'accueil et d'accompagnement dans le délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) d'enjoindre à la préfète de la Corrèze, de mettre en place une solution de substitution, consistant en un accueil physique permettant l'enregistrement des demandes, pour les usagers qui ne peuvent déposer leur demande relevant du champ d'application de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sur le téléservice ANEF, et de communiquer auprès des usagers sur cette modalité de substitution dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;

5°) d'enjoindre à la préfète de la Corrèze, de proposer des modalités non dématérialisées d'accès aux procédures de demande des titres de séjour entrant dans le champ d'application de l'article R. 431-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et de communiquer auprès des usagers sur la possibilité de choisir sans restriction l'usage de l'une ou l'autre des modalités disponibles dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;

6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre des frais irrépétibles.

Elles soutiennent que :

- elles disposent d'un intérêt à agir au regard de leur objet social tel qu'inscrit dans leurs statuts et de l'atteinte directe par les décisions contestées aux intérêts qu'elles défendent ;

- leur requête est recevable, d'une part, contre la décision implicite née du silence gardé par l'administration sur la demande reçue le 26 avril 2021 laquelle au surplus ne comporte pas l'indication des voies et délais de recours et, d'autre part, contre les décisions, bien que non formalisées, résultant des mentions et des renvois figurant sur le site internet de la préfecture de la Corrèze rendant obligatoire l'usage des téléservices pour toute demande en la matière ;

- les décisions par lesquelles la préfète a mis en place les modalités de prise de rendez-vous en ligne pour les demandes de titre de séjour, qui sont un téléservice, méconnaissent les dispositions de l'article 5 du décret n° 2016-685 du 27 mai 2016, dès lors qu'elles n'ont fait l'objet ni d'une transmission d'un engagement de conformité à la commission nationale de l'informatique et des libertés, ni d'une publication ;

- ces décisions méconnaissent les articles L. 112-8, R. 112-9-1 et R. 112-9-2 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'elles ont pour effet de créer une obligation de saisir l'administration par téléservice ;

- elles méconnaissent l'article L. 112-9 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que la comparution personnelle du demandeur est nécessaire ;

- elles méconnaissent l'article R. 311-1 dans sa version antérieure au 1er mai 2021 et les articles R. 431-2 et R. 431-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dès lors que les demandeurs de titres de séjour ne peuvent plus se présenter en personne ;

- elles méconnaissent le droit d'être entendu, dès lors que la présentation personnelle n'est plus possible pour déposer une demande de titre de séjour ;

- elles méconnaissent le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (RGPD) et la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, dès lors qu'elles portent atteinte au droit des demandeurs à décider de l'usage fait de leurs données personnelles ;

- elles méconnaissent la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, dès lors que l'accessibilité des démarches n'est pas garantie aux usagers en situation de handicap ;

- elles violent le principe d'égalité d'accès aux services publics, dès lors que certains usagers sont privés d'accès à internet ;

- elles violent le principe de continuité des services publics, dès lors que l'absence de solution alternative de saisine du service administratif crée un système de tri des usagers ;

- elles méconnaissent les dispositions du règlement général sur la protection des données (RGPD) et la loi n° 78-17 du 19 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, et violent le droit à la protection des données à caractère personnel, dès lors que la préfète n'a pas établi que le service de dématérialisation des demandes de titres de séjour était conforme au RGPD ;

- elles sont entachées d'une erreur de droit au regard de l'article 1 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et portent une atteinte disproportionnée à l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration ;

- elles méconnaissent les articles R. 431-2 et R. 431-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile tel qu'éclairés par l'avis du conseil d'Etat du 3 juin 2022 dès lors que la prise de rendez-vous est toujours obligatoire mais impossible ou seulement dans un délai qui excède les quatre mois correspondant au délai de rejet implicite ; la préfète refuse toujours de mettre en place des modalités alternatives pour les titres prévus à l'article R. 431-2 ; la préfète ne produit aucune pièce permettant d'établir l'existence des accès alternatifs dont elle se prévaut pour les titres prévus à l'article R. 431-3 et pour lesquelles aucune information ne figure sur son site.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 septembre 2021, la préfète de la Corrèze conclut au rejet de la requête comme non fondée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 ;

- le décret n° 2021-313 du 24 mars 2021 ;

- le décret n° 2023-191 du 22 mars 2023 ;

- le code de justice administrative ;

- les avis du Conseil d'Etat nos 461694, 461695 et 461922 du 3 juin 2022 ;

- les décisions du Conseil d'Etat nos 452798, 453806 et 454716 du 3 juin 2022.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Christophe,

- les conclusions de M. Slimani, rapporteur public,

- et les observations de Me Malabre, représentant la Cimade et les autres associations requérantes.

Considérant ce qui suit :

1. La généralisation de procédures dématérialisées pour le dépôt de demande de titre de séjour et les prises de rendez-vous afférentes a conduit les associations requérantes à saisir, par lettre du 23 avril 2021, la préfète de la Corrèze sur les difficultés engendrées par ces nouvelles modalités et à lui demander la mise en place de modalités alternatives à l'obligation de prendre rendez-vous et d'accès au guichet. Etaient jointes à cet envoi des copies de captures d'écran du site internet de la préfecture de la Corrèze révélant selon les requérantes l'obligation de saisine par voie électronique pour l'obtention d'un rendez-vous et le dépôt de dossier pour certaines demandes relatives aux titres de séjour. Un refus implicite est né deux mois après la réception de ce courrier le 26 avril 2021 dont les requérantes demandent l'annulation ainsi que celle des décisions nées de, et révélées par la mise en place et la mise à jour le 25 juin 2021 du site internet de la préfecture rendant obligatoire l'usage du téléservice pour l'obtention d'un rendez-vous pour le dépôt des demandes concernant la situation des étrangers.

Sur la recevabilité de la requête en tant qu'elle émane du syndicat des avocats de France :

2. Le Syndicat des avocats de France, dont les statuts prévoient qu'il constitue un syndicat professionnel ayant pour objet la défense des intérêts matériels et moraux de la profession et qui ne saurait utilement se prévaloir des termes généraux de ces mêmes statuts relatifs à la défense des droits et libertés, ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation des dispositions qu'il conteste.

3. Il en résulte que les conclusions de la requête sont irrecevables en tant qu'elles émanent du Syndicat des avocats de France.

Sur l'office du juge administratif :

4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé par la préfète de la Corrèze à la demande des requérantes de mettre en place toute modalité alternative à l'obligation de prise de rendez-vous et d'accès au guichet pour le dépôt d'une demande de délivrance, renouvellement, de modification ou de duplicata d'un titre de séjour réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour cette autorité d'y procéder. Il s'ensuit que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation d'un tel refus, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier sa légalité au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

5. Aux termes de l'article R. 431-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " La demande de titre de séjour ne figurant pas dans la liste mentionnée à l'article R. 431-2, est effectuée à Paris, à la préfecture de police et, dans les autres départements, à la préfecture ou à la sous-préfecture ". Aux termes de l'article R. 431-2 de ce code : " La demande d'un titre de séjour figurant sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé de l'immigration s'effectue au moyen d'un téléservice à compter de la date fixée par le même arrêté. Les catégories de titres de séjour désignées par arrêté figurent en annexe 9 du présent code. Les personnes qui ne sont pas en mesure d'effectuer elles-mêmes le dépôt en ligne de leur demande bénéficient d'un accueil et d'un accompagnement leur permettant d'accomplir cette formalité. En outre, une solution de substitution, prenant la forme d'un accueil physique permettant l'enregistrement de la demande, est mise en place pour l'étranger qui, ayant accompli toutes les diligences qui lui incombent, notamment en ayant fait appel au dispositif d'accueil et d'accompagnement prévu à l'alinéa précédent, se trouve dans l'impossibilité constatée d'utiliser le téléservice pour des raisons tenant à la conception ou au mode de fonctionnement de celui-ci. Le ministre chargé de l'immigration fixe par arrêté les modalités de l'accueil et de l'accompagnement mentionnés au deuxième alinéa ainsi que les conditions de recours et modalités de mise en œuvre de la solution de substitution prévue au troisième alinéa. ".

6. Il appartient aux préfets, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité. Ils peuvent ainsi prendre des dispositions relatives au dépôt des demandes qui leur sont adressées, dans la mesure où l'exige l'intérêt du service, dans le respect des règles ou principes supérieurs et dans la mesure où de telles règles n'y ont pas pourvu. Il en résulte que, sauf dispositions spéciales, les préfets peuvent créer des téléservices pour l'accomplissement de tout ou partie des démarches administratives des usagers.

7. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que, pour certaines catégories de titres de séjour, les demandes doivent s'effectuer obligatoirement au moyen d'un téléservice. Ces catégories sont limitativement énumérées par l'arrêté du 27 avril 2021 et par les arrêtés modificatifs des 19 mai et 9 septembre 2021 et des 29 mars et 16 septembre 2022. Ainsi, pour ces titres de séjour, le préfet tire des dispositions de l'article R. 431-2 la compétence pour obliger les étrangers à prendre rendez-vous et présenter leur demande de façon dématérialisée, sous réserve de certaines garanties. En revanche, pour les démarches visant à obtenir un titre de séjour qui ne relève pas de l'article R. 431-2, la préfète de la Corrèze ne tient pas de son pouvoir d'organisation de ses services la compétence pour rendre l'emploi de téléservices obligatoire.

S'agissant des procédures instituées hors du cadre de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile :

8. Aux termes du II de l'article 1er de l'ordonnance du 8 décembre 2005 : " Sont considérés, au sens de la présente ordonnance : / 1° Comme système d'information, tout ensemble de moyens destinés à élaborer, traiter, stocker ou transmettre des informations faisant l'objet d'échanges par voie électronique entre autorités administratives et usagers ainsi qu'entre autorités administratives ; () / 4° Comme téléservice, tout système d'information permettant aux usagers de procéder par voie électronique à des démarches ou formalités administratives ".

9. Il résulte de ces dispositions que doit être regardé comme un téléservice au sens de cette ordonnance, non seulement un système permettant à un usager de procéder par voie électronique à l'intégralité d'une démarche ou formalité administrative, mais aussi un système destiné à recevoir, par voie électronique et dans le cadre d'une telle démarche ou formalité, une demande de rendez-vous ou un dépôt de pièces.

10. Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu par la préfète de la Corrèze, les services permettant aux demandeurs de titre de séjour, par la voie électronique, de solliciter un rendez-vous en préfecture et, le cas échéant, de déposer les pièces nécessaires à l'examen de leur demande constituent des " téléservices " au sens de l'article 1er de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives.

11. Ainsi qu'il a été dit au point 7, le caractère obligatoire de l'emploi de téléservices afin de prendre un rendez-vous et déposer une demande en vue d'obtenir un titre de séjour qui ne relève pas du champ de l'article R. 431-2 précité ne saurait résulter du pouvoir d'organisation du service de la préfète de la Corrèze. Il s'en suit que les décisions, révélées par le site internet de la préfecture de la Corrèze, par lesquelles la préfète de la Corrèze a procédé à la mise en place et a rendu obligatoire l'usage d'un téléservice pour l'obtention d'un rendez-vous pour le dépôt ou l'instruction de demande qui n'entrent pas dans le champ de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sont entachées d'une erreur de droit.

S'agissant des procédures instituées dans le cadre de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile :

12. Si les dispositions de l'article R. 431-2 précitées au point 5 donnent compétence au préfet pour rendre obligatoire le recours à un téléservice dans le but de demander certains titres de séjour, l'autorité administrative ne saurait édicter une telle obligation qu'à la condition de permettre l'accès normal des usagers au service public et de garantir aux personnes concernées l'exercice effectif de leurs droits. Il doit tenir compte de l'objet du service, du degré de complexité des démarches administratives en cause et de leurs conséquences pour les intéressés, des caractéristiques de l'outil numérique mis en œuvre ainsi que de celles du public concerné, notamment, le cas échéant, de ses difficultés dans l'accès aux services en ligne ou dans leur maniement.

13. Eu égard aux caractéristiques du public concerné, à la diversité et à la complexité des situations des demandeurs et aux conséquences qu'a sur la situation d'un étranger, notamment sur son droit à se maintenir en France et, dans certains cas, à y travailler, l'enregistrement de sa demande, il incombe à l'autorité administrative, lorsqu'elle impose le recours à un téléservice pour l'obtention de certains titres de séjour, de prévoir les dispositions nécessaires pour que bénéficient d'un accompagnement les personnes qui ne disposent pas d'un accès aux outils numériques ou qui rencontrent des difficultés soit dans leur utilisation, soit dans l'accomplissement des démarches administratives. Il lui incombe, en outre, pour les mêmes motifs, de garantir la possibilité de recourir à des mesures alternatives ou de substitution pour le cas où certains demandeurs se heurteraient, malgré cet accompagnement, à l'impossibilité de recourir au téléservice pour des raisons tenant à la conception de cet outil ou à son mode de fonctionnement.

14. La préfète de la Corrèze se prévaut, au titre de la mise en place de mesures alternatives afin de saisir l'administration, de la possibilité pour les usagers concernés d'adresser leurs demandes de titre de séjour par voie postale, la possibilité de solliciter par la voie téléphonique tous les renseignements relatifs à la constitution ou au suivi de leurs dossiers ou encore la présence de points d'accès numériques proposant un poste informatique ainsi qu'un accompagnement individuel. Toutefois, alors que la préfète reconnait que le site internet a retenu une formulation excessivement incitative, que la voie postale dont l'existence est reconnue par les requérants et qui selon les écrits de la préfète serait la plus usitée mais sans préciser le nombre de demandes formulées par ce canal, et que les points d'accès numériques sont temporairement fermés dans l'attente de recrutement, ces mesures ne permettent pas d'établir leur effectivité et ne peuvent dès lors être regardées comme des mesures alternatives ou de substitution effectives à la prise de rendez-vous et au dépôt de demandes de titre de séjour par voie électronique.

15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la Cimade et les autres associations requérantes sont fondées à demander l'annulation d'une part, des décisions révélées par le site internet de la préfecture de la Corrèze, par lesquelles la préfète a procédé à la mise en place et a rendu obligatoire l'usage d'un téléservice pour l'obtention d'un rendez-vous pour le dépôt ou l'instruction de demande qui n'entrent pas dans le champ de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et d'autre part, l'annulation de la décision de refus née du silence gardé par la préfète de la Corrèze sur la demande formulée le 23 avril 2021 tendant à la mise en place de modalités alternatives à l'usage obligatoire d'un téléservice pour l'obtention d'un rendez-vous et le dépôt de demandes concernant la situation des étrangers résidant dans le département.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Compte tenu de ce qui vient d'être dit, il y a lieu d'enjoindre au préfet de la Corrèze de mettre en place, pour le dépôt ou l'instruction de demandes qui n'entrent pas dans le champ de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, une procédure permettant à l'usager du service de déposer à son choix ses demandes de titres de séjour soit selon un système de téléservice soit selon des modalités alternatives à cette procédure dématérialisée dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Il y a lieu également d'enjoindre au préfet de la Corrèze de mettre en place des mesures alternatives à la prise de rendez-vous par voie électronique pour les ressortissants étrangers déclarant être confrontés à l'impossibilité d'obtenir un rendez-vous en vue de déposer leur demande par la voie du téléservice pour les demandes qui relèvent du champ d'application de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir ces injonctions d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 800 euros à verser au comité inter-mouvements auprès des évacués, au Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s, à la ligue des droits de l'Homme et à l'association des avocats pour la défense des droits des étrangers, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les conclusions présentées par le Syndicat des avocats de France sont rejetées.

Article 2: Sont annulées, d'une part, les décisions, révélées par le site internet de la préfecture de la Corrèze, par lesquelles la préfète de la Corrèze a procédé à la mise en place et a rendu obligatoire l'usage d'un téléservice pour l'obtention d'un rendez-vous pour le dépôt ou l'instruction de demande qui n'entrent pas dans le champ de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et d'autre part la décision de refus née du silence gardé par la préfète de la Corrèze sur la demande formulée le 23 avril 2021 tendant à la mise en place de modalités alternatives à l'usage obligatoire d'un téléservice pour l'obtention d'un rendez-vous et le dépôt de demandes concernant la situation des étrangers résidant dans le département.

Article 3:Il est enjoint au préfet de la Corrèze de mettre en place, pour le dépôt ou l'instruction de demandes qui n'entrent pas dans le champ de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, une procédure permettant à l'usager du service de déposer à son choix ses demandes de titres de séjour soit selon un système de téléservice soit selon des modalités alternatives à cette procédure dématérialisée, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement.

Article 4:Il est enjoint au préfet de la Corrèze de mettre en place des mesures alternatives à la prise de rendez-vous par voie électronique pour les ressortissants étrangers déclarant être confrontés à l'impossibilité d'obtenir un rendez-vous en vue de déposer leur demande par la voie du téléservice pour les demandes qui relèvent du champ d'application de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 5:L'Etat versera au comité inter-mouvements auprès des évacués, au Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s, à la Ligue des droits de l'Homme et à l'association des avocats pour la défense des droits des étrangers, la somme de 1 800 ( mille huit cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6:Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 7:Le présent jugement sera notifié au comité inter-mouvements auprès des évacués (CIMADE), au Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), à la Ligue des droits de l'homme (LDH), à l'association des avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), à Me Malabre et au préfet de la Corrèze.

Délibéré après l'audience du 13 mai 2024 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- M. Christophe, premier conseiller,

- Mme Chambellant, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mai 2024.

Le rapporteur,

F. CHRISTOPHE

Le président,

N. NORMAND

La greffière en chef,

A. BLANCHON

La République mande et ordonne

au préfet de la Corrèze en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

La Greffière en Chef

A. BLANCHON

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