Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2101365

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, respectivement enregistrés le 25 août 2021, le 19 novembre 2021 et le 31 juillet 2023 et un mémoire complémentaire enregistré le 11 décembre 2023, la société Pouquet, représentée par Me Mouriesse, demande au tribunal :

1°) d'annuler ou, à défaut, de résilier la décision d'attribution de l'appel à projet ;

2°) d'annuler ou, à défaut, de résilier la promesse de vente conclue par la commune de Brive-la-Gaillarde ou la société publique locale de Brive et son agglomération ;

3°) de condamner la commune de Brive-la-Gaillarde ou, à défaut, la société publique locale de Brive et son agglomération, à lui verser la somme de 8 000 euros au titre des frais d'élaboration de sa candidature, outre intérêts de droit à compter de la présentation de la demande d'indemnisation, soit le 2 octobre 2018, en réparation de son préjudice et outre la capitalisation des intérêts échus ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Brive-la-Gaillarde la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable en l'absence d'opposabilité de l'autorité de la chose jugée de la décision du 18 janvier 2021 rendue par le tribunal judiciaire de Bordeaux ;

- le tribunal de céans est compétent pour connaitre du litige dès lors que la concession d'aménagement " Caserne Brune " ne confie nullement à la société publique locale de Brive et son agglomération, aménageur au sens des dispositions de l'article L. 300-4 et suivants du code de l'urbanisme, la mission de réaliser et surtout de faire exploiter une résidence autonomie ;

- la société publique locale de Brive et son agglomération intervient en qualité de représentante de la commune de Brive-la-Gaillarde et donc de mandataire, afin de satisfaire aux besoins de cette dernière et non en qualité de concessionnaire agissant pour son propre compte ; elle ne dispose d'aucune liberté de décision et met en œuvre et applique des décisions prises par la commune de Brive-la-Gaillarde ; selon le traité de concession entre la Ville de Brive-la-Gaillarde et la société publique locale de Brive et son agglomération " caserne Brune " :

' la commune décide des acquéreurs et des locataires de l'ensemble des biens immobiliers ;

' tous les documents produits dans le cadre de la soi-disante concession sont la propriété de la commune ;

' la commune valide les projets et avant-projets des équipements prévus à la concession ainsi que les calendriers de réalisation ;

' elle est représentée dans les instances décidant de l'attribution des marchés (commission d'appel d'offre ou jury) ;

' elle contrôle et suit les travaux ;

' elle est réputée propriétaire des ouvrages au fur et à mesure de leur construction et non pas au terme d'une procédure spécifique de rétrocession ;

' au terme de la concession quelle qu'en soit la cause, la commune se substitue à la société publique locale de Brive et son agglomération ;

' l'article 8.4 relatif au règlement des litiges indique que la juridiction compétente est le tribunal administratif de Limoges et non le tribunal judiciaire ;

- la requête est recevable dès lors que le recours est fondé contre un marché public ; l'absence de paiement d'un prix est sans incidence sur la qualification de contrat administratif ;

- la requête a été introduite dans le délai de recours contentieux tel qu'il a été défini par la jurisprudence " Tarn-et-Garonne " qui fixe un délai de forclusion ;

- l'appel à projet, intitulé " appel à projet dans le cadre de la cession d'un lot pour la réalisation et l'exploitation d'une résidence autonomie et de logement " constitue en réalité une cession avec charges et donc un marché public dès lors que la commune de Brive-la-Gaillarde, par son mandataire, la société publique locale de Brive et son agglomération, dès lors qu'il vise à la cession par la commune d'un lot pour la réalisation et l'exploitation d'une résidence autonomie et de logements dans le cadre de la fermeture des foyers logements du Chapeau Rouge et des Genêts ; la commune et son mandataire ont défini de façon très détaillée les obligations constructives et fonctionnelles et les obligations tarifaires ; elle a aussi prévu le transfert dans la nouvelle réalisation d'au moins soixante-dix résidents des actuels foyers logements et le transfert du personnel du centre communal d'action sociale affecté à leur fonctionnement ; la rédaction au conditionnel ne vise qu'à définir des prestations " a minima " ; les critères de choix de l'attributaire mentionnés à l'article 6.3 du règlement de la consultation comprennent la prise en compte du programme développé démontrant la compréhension de enjeux du site et le détail des aspects financiers (prix des loyers pratiqués pour la résidence autonomie) ; les travaux et services envisagés constituent l'objet principal du contrat et présentent un intérêt économique direct pour la commune permettant de fermer et de cesser l'exploitation de deux résidences séniors au sens des décisions du 25 mars 2010 de la Cour de justice de l'Union européenne Helmut Muller GMEH, AFF. C - 451/108 et du 18 janvier 2007, commune de Roanne, aff. C-200/05 ;

- le fait de confier la réalisation du projet à un mandataire n'a comme seul objectif que d'éviter l'application des règles en matière de marchés publics :

' la société publique locale de Brive et son agglomération ne dispose pas des compétences nécessaires pour développer un tel projet dès lors qu'elle a pour objet social exclusif la réalisation d'opération d'aménagement ou de constructions / actions en faveur du développement économique, compétences intégralement transférées à la communauté d'agglomération ;

' le marché devait faire l'objet d'un allotissement pour scinder notamment la construction et l'exploitation ;

- elle a nécessairement été lésée dès lors que les travaux auraient dû être envisagés sans l'intervention de la société publique locale de Brive et son agglomération selon une procédure de publicité et de mise en concurrence applicable aux marchés publics de travaux lancés par la commune ; dans le cadre d'un allotissement, elle aurait pu faire valoir sa compétence et son savoir-faire sans devoir recourir à un prestataire spécialisé en matière de gestion de maisons de retraite ; elle n'aurait pas été tenue de communiquer une note méthodologique présentant l'organisation envisagée (équipe projet, relations avec la collectivité, démarche qualité.) ; sa candidature aurait été recevable et elle aurait pu déposer une meilleure offre et elle n'était donc pas dépourvue de toute chance d'emporter le marché ;

- le préjudice dont elle demande réparation s'élève à 8 000 euros HT correspondant aux frais d'élaboration de sa candidature auxquels doivent être ajoutés tout intérêt de droit à compter de la réception de sa demande indemnitaire préalable.

Par des mémoires en défense enregistrés le 28 septembre 2021, le 31 mai 2023 et un mémoire enregistré le 12 février 2024, non communiqué, la commune de Brive-la-Gaillarde, représentée par Me Chagnaud, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société Pouquet la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en tant qu'elle est dirigée à l'encontre de la commune qui intervient en qualité de concédant et non de mandant ;

- elle est portée devant une juridiction incompétente ;

- elle est irrecevable en raison de son objet dès lors qu'elle tend à contester la validité d'une cession avec charges ;

- elle est irrecevable car prématurée faute de signature effective de la promesse de vente ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par des mémoires en défense enregistrés le 27 septembre 2021, le 30 mai 2023 et le 25 septembre 2023, la société publique locale de Brive et son agglomération, représentée par Me Le Chatelier, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société Pouquet la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l'autorité de la chose jugée par le tribunal judiciaire de Bordeaux s'oppose à ce que le tribunal administratif de céans se prononce sur la même demande présentant les mêmes faits et ayant le même objet ;

- la requête est portée devant une juridiction incompétente ;

- elle est irrecevable en raison de son objet dès lors qu'elle tend à contester la validité d'une cession avec charges ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

La clôture de l'instruction a été fixée au 21 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Siquier,

- les conclusions de Mme Benzaid, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Chaigneau, représentant la société Pouquet, de M. B représentant la commune de Brive-la-Gaillarde et Me Halperl représentant la société publique publique locale de Brive et son agglomération.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions à fin d'annulation ou de résiliation :

1. Aux termes des dispositions de l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital. / Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général. Lorsque l'objet de ces sociétés inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires. La réalisation de cet objet concourt à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires. / Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres. Elles peuvent également exercer leurs activités pour le compte d'une société publique locale d'aménagement d'intérêt national sur laquelle au moins un de leurs membres exerce un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services. / Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce. ".

2. Aux termes des dispositions de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme : " L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. () / Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux, bâtiments et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession. ".

3. Les contrats conclus entre personnes privées sont en principe des contrats de droit privé, hormis le cas où l'une des parties agit pour le compte d'une personne publique ou celui dans lequel ils constituent l'accessoire d'un contrat de droit public.

4. S'agissant en particulier des conventions conclues avec une collectivité publique pour la réalisation d'une opération d'aménagement, leur titulaire ne saurait en principe être regardé comme un mandataire de cette collectivité. Il ne peut en aller autrement que s'il résulte des stipulations qui définissent la mission du cocontractant de la collectivité publique ou d'un ensemble de conditions particulières prévues pour l'exécution de celle-ci, telles que le maintien de la compétence de la collectivité publique pour décider des actes à prendre pour la réalisation de l'opération ou la substitution de la collectivité publique à son cocontractant pour engager des actions contre les personnes avec lesquelles celui-ci a conclu des contrats, que la convention doit en réalité être regardée, en partie ou en totalité, comme un contrat de mandat, par lequel la collectivité publique demande seulement à son cocontractant d'agir en son nom et pour son compte, notamment pour conclure les contrats nécessaires. Les contrats passés par le titulaire de la convention pour les opérations de construction au sein de la zone d'aménagement, qu'elles aient ou non le caractère d'opérations de travaux publics, sont par suite des contrats de droit privé dès lors que ni la définition des missions confiées au titulaire de la convention d'aménagement ni les conditions prévues pour leur exécution ne permettent de regarder cette convention comme ayant en réalité pour objet de confier à celui-ci le soin d'agir au nom et pour le compte de la collectivité publique.

5. Il ressort de la concession d'aménagement conclue le 4 novembre 2013 entre la commune de Brive-la-Gaillarde et la société publique locale de Brive et son agglomération, que si cette convention soumet certaines des décisions prises par l'aménageur pour la réalisation de l'opération à diverses procédures d'approbation ou d'avis du concédant notamment, en son article 2 f) l'agrément des acquéreurs de l'ensemble des biens immobiliers, cette même concession, plus particulièrement en ce même article 2, confère notamment à l'aménageur, la société publique locale de Brive et son agglomération, la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération d'aménagement, le pouvoir de décider des acquisitions foncières et de passer les marchés et contrats nécessaires à la réalisation de l'opération et à la commercialisation des biens édifiés, conformément aux dispositions du dernier alinéa de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la conclusion de la concession d'aménagement. En outre, l'appel à projet ne porte pas uniquement sur la réalisation de constructions d'une résidence pour personnes âgées qui pourrait être regardée comme répondant à un besoin du concédant mais sur une opération immobilière plus vaste consistant à créer des immeubles d'habitation, commerciaux et de services sur le périmètre de la parcelle en cause. Enfin, aucune disposition de cette convention ne prévoit le retour de quelque bâtiment construit que ce soit dans le patrimoine de la commune. Ainsi, ni la définition des missions confiées au titulaire de la convention d'aménagement, ni les conditions prévues pour leur exécution ne permettent de regarder la concession en cause comme ayant en réalité pour objet de confier à celui-ci le soin d'agir au nom et pour le compte de la commune de Brive-la-Gaillarde. Dès lors, la société publique locale de Brive et son agglomération ne peut être regardée comme mandataire de la commune de Brive-la-Gaillarde. Par suite, et ainsi que l'oppose en défense la commune de Brive-la-Gaillarde et la société publique locale de Brive et son agglomération, l'appel à projet lancé par la société publique locale de Brive et son agglomération en vue de la cession du lot 1A pour la réalisation et l'exploitation d'une résidence autonomie et la construction de logements sur le site de la caserne Brune ne saurait être qualifié de marché public et le contrat ensuite conclu entre la société publique locale de Brive et son agglomération et le lauréat de l'appel d'offre est un contrat de droit privé.

6. Il résulte de ce qui précède qu'il appartient aux seules juridictions de l'ordre judiciaire de connaître des litiges nés de cet appel à projet, y compris de la conclusion du contrat résultant de cet appel à projet. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir soulevée en défense tirée de l'incompétence de la juridiction administrative doit être accueillie.

Sur les conclusions indemnitaires :

7. Il résulte de ce qui précède qu'il appartient aux seules juridictions de l'ordre judiciaire de connaître des conclusions tendant à la réparation du préjudice de la société Pouquet résultant du rejet de sa candidature à cet appel à projet. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir soulevée en défense tirée de l'incompétence de la juridiction administrative doit être accueillie.

8. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions à fin d'annulation, de résiliation ainsi que les conclusions indemnitaires de la société Pouquet doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Brive-la-Gaillarde, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Pouquet une somme de 900 euros à verser respectivement à la commune de Brive-la-Gaillarde et à la société publique locale de Brive et son agglomération.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de la société Pouquet est rejetée.

Article 2:La société Pouquet versera respectivement à la commune de Brive-la-Gaillarde et à la société publique locale de Brive et son agglomération la somme de 900 (neuf cents) euros à chacune.

Article 3:Le présent jugement sera notifié à la société Pouquet, à la commune de Brive-la-Gaillarde et à la société publique locale de Brive et son agglomération.

Délibéré après l'audience du 4 avril 2024 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- Mme Siquier, première conseillère,

- Mme Gaullier-Chatagner, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mai 2024.

La rapporteure,

H. SIQUIER

Le président,

N. NORMAND

La greffière d'audience,

M. A

La République mande et ordonne

au préfet de la Corrèze en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

La Greffière en Chef

A. BLANCHON

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