Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2301738

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 octobre 2023 et 6 mars 2024, M. A D, représenté par Me Vienet-Legué, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 25 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Bellac a refusé de lui délivrer un permis de construire relatif à un projet de réhabilitation d'un ensemble immobilier situé impasse des Camines sur le territoire de cette commune et la décision du 8 août 2023 portant rejet du recours gracieux qu'il a formé à l'encontre de cet arrêté ;

2°) d'enjoindre à la commune de Bellac de lui délivrer le permis de construire sollicité ou de procéder à un nouvel examen de sa demande, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bellac une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- il n'est pas justifié de la compétence de M. B, adjoint au maire de la commune de Bellac, pour signer l'arrêté du 25 mai 2023 ; l'arrêté de délégation du 28 juillet 2020 qui est produit en défense n'est pas suffisamment précis pour être regardé comme habilitant régulièrement M. B à prendre les décisions de refus ou d'octroi d'un permis de construire ; il n'est en outre pas justifié que cet arrêté du 28 juillet 2020 aurait fait l'objet des mesures de publicité requises ;

- l'arrêté du 25 mai 2023 est entaché d'une insuffisance de motivation ;

- l'arrêté du 25 mars 2023 est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire de la commune de Bellac s'est fondé sur des dispositions " introductives " du règlement écrit du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) applicable à la zone naturelle (N) qui, ainsi qu'il ressort des mentions de ce mêmes document d'urbanisme, n'étaient pas opposables ;

- le maire de la commune de Bellac a commis une erreur d'appréciation en estimant que son projet n'était pas conforme au règlement écrit du PLUI applicable à la zone N.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 février 2024, la commune de Bellac, représentée par Me Dounies, conclut au rejet de la requête et demande qu'il soit mis à la charge de M. D une somme de 2 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête de M. D est irrecevable dès lors qu'il ne justifie pas avoir transmis son recours contentieux à la commune dans les conditions prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- aucun des moyens soulevés par M. D n'est fondé.

Par une ordonnance du 30 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Boschet,

- les conclusions de Mme Siquier, rapporteur public,

- les observations de Me Vienet-Legué, représentant M. D.

Considérant ce qui suit :

1. Le 11 avril 2023, M. D a déposé une demande de permis de construire pour un projet de réhabilitation d'un ensemble immobilier situé impasse des Camines à Bellac (Haute-Vienne). Par un avis du 11 mai 2023, l'architecte des bâtiments de France a donné son accord sur ce projet sous réserve du respect de certaines prescriptions. Par un arrêté du 25 mai 2023, le maire de la commune de Bellac a toutefois refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par cette requête, M. D demande l'annulation de cet arrêté du 25 mai 2023 et de la décision du 8 août 2023 par laquelle le maire de la commune de Bellac a rejeté son recours gracieux formé à l'encontre de cet arrêté.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. () / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours ".

3. La décision refusant un permis de construire ne constitue pas une décision valant autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, qui ne lui sont donc pas applicables. Il n'appartenait donc pas à M. D, à l'origine du recours contentieux dirigé contre une telle décision, d'adresser au greffe de la juridiction où le recours contentieux a été enregistré la preuve de la notification de ce recours à l'auteur de la décision contestée. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par la commune de Bellac, tirée de ce que le requérant ne justifie pas lui avoir notifié son recours contentieux dans les conditions prévues par ces dispositions, doit être écarté.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal ". Les délégations que le maire peut consentir à ses adjoints en vertu de ces dispositions doivent être préalablement définies et délimitées avec une précision suffisante.

5. Pour justifier de la compétence de M. E B, alors 2ème adjoint au maire de la commune de Bellac, celle-ci produit un arrêté de délégation du 28 juillet 2020. Si le requérant conteste que cet arrêté ait fait l'objet d'une publicité régulière, cet acte comporte néanmoins la mention, qui a été apposée sous la responsabilité du maire de la commune, certifiant qu'il a été " rendu exécutoire après publication en mairie le 28 juillet 2020 ". Or, il résulte des dispositions des articles L. 2131-1 et R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales que cette mention fait foi jusqu'à la preuve du contraire, laquelle n'est pas apportée par M. D. Toutefois, par cet arrêté du 28 juillet 2020, le maire de la commune de Bellac a seulement prévu que M. E B " exercera les fonctions suivantes : () - Programmation et suivi des projets d'urbanisme " et que délégation permanente lui est donnée " à l'effet de signer tous les documents et courriers relatifs à la gestion comptable et administrative à ces domaines ". Contrairement à ce qui est soutenu en défense, cet arrêté, qui fixe les limites de l'intervention de l'autorité délégataire que cette dernière ne saurait excéder, n'a pas conféré à M. E B une compétence pour signer des actes présentant un caractère décisionnel, notamment les autorisations individuelles d'urbanisme. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que l'arrêté du 25 mai 2023 lui refusant la délivrance d'un permis de construire a été signée par une personne incompétente.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 ". Selon l'article A 424-4 de ce code : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ".

7. Pour refuser de délivrer un permis de construire au requérant, le maire de la commune de Bellac s'est borné à indiquer que le projet " consiste en la restauration et la reconstruction d'un ancien bâtiment ", qu'il " est implanté en zone N [du PLUI approuvé par une délibération adoptée le 22 juin 2022 par le conseil communautaire de la communauté de communes du Haut Limousin en Marche applicable sur le territoire de la commune de Bellac] " et que le règlement écrit de cette zone interdit les constructions à l'exception de celles nécessaires à l'activité agricole ou sylvicole et autorise " les possibilités d'évolution des constructions sans lien avec l'agriculture sans permettre toutefois le développement de nouvelles habitations principales ". Eu égard à ces seules mentions, qui ne comportent pas d'éléments concrets relatifs aux caractéristiques tant des biens situés sur le terrain d'assiette du projet avant le dépôt de la demande d'autorisation que des travaux envisagés et qui ont conduit le maire de la commune de Bellac à estimer que ce projet s'inscrirait dans le cadre du " développement de nouvelles habitations principales ", M. D est fondé à faire valoir que l'arrêté du 25 mai 2023 est insuffisamment motivé en fait.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Selon l'article L. 151-12 de ce code : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site ". L'article L. 151-13 du même code prévoit que : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; () ". Aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques ". L'article R. 151-24 du même code dispose : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Aux termes de l'article R. 151-25 du même code : " Peuvent être autorisées en zone N : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ".

9. Le règlement écrit du PLUI approuvé par une délibération adoptée le 22 juin 2022 par le conseil communautaire de la communauté de communes du Haut Limousin en Marche applicable sur le territoire de la commune de Bellac à compter du 9 mars 2023, dans sa partie consacrée à la zone N, ne comporte pas d'interdiction relative aux constructions relevant, au sein de la destination " habitation ", de la sous-destination " logement ". S'agissant des constructions relevant de cette sous-destination " logement ", le règlement écrit comporte des " limitations " dont il résulte que peuvent être autorisés les annexes et extensions des habitations existantes " sur une même unité foncière " ainsi que les " nouvelles constructions d'habitation aux conditions d'être nécessaires à une exploitation agricole et d'être construites sur le site d'exploitation ". Pour la zone N, et indépendamment du respect des prescriptions relatives aux " caractéristiques urbaine, architecturale, environnementale et paysagère " pour les travaux envisagés, ce règlement écrit ne comporte pas d'interdiction spécifique concernant les travaux portant sur une construction existante relevant de la sous-destination " logement " de la destination " habitation ", quand bien même la construction existante n'aurait pas de lien avec l'activité agricole.

10. Le lexique intégré au point 7.1 du règlement écrit de ce PLUI définit un bâtiment comme " une construction couverte et close " et une construction comme " un ouvrage fixe et pérenne, comportant ou non des fondations et générant un espace utilisable par l'Homme en sous-sol ou en surface ". S'agissant de la notion de " construction existante ", ce lexique précise qu' " une construction est considérée comme existante si elle est reconnue comme légalement construite et si la majorité des fondations ou des éléments hors fondations déterminant la résistance et la rigidité de l'ouvrage remplissent leurs fonctions " et qu'" une ruine ne peut pas être considérée comme une construction existante ". S'agissant de la notion d'" amélioration des constructions existantes ", ce lexique indique que " sont considérés comme travaux d'amélioration d'une construction, la transformation, la confortation, ou l'aménagement d'une construction existante à la date d'approbation du PLUI ".

11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis de construire, que l'ensemble immobilier sur lequel porte le projet litigieux constitue une ancienne tannerie, qui a été utilisée comme habitation, mais qui n'est plus occupée depuis plusieurs années. Il ressort des pièces du dossier que le projet de M. D n'emporte pas de modification de l'emprise au sol susceptible de servir à l'habitation et vise à la réhabilitation de l'existant en une seule et unique maison d'habitation principale qui est caractéristique du paysage et du patrimoine architecturale du Limousin. En outre, si certaines des parties de l'ensemble immobilier apparaissaient, à la date de dépôt de la demande de permis, comme endommagées, en particulier celle édifiée sur la parcelle cadastrée section AZ n° 233 destinée selon le projet à être transformée en chambre en rez-de-chaussée et en cuisine à l'étage, qui n'avait plus de toit et dont un des murs était effondré, il ressort toutefois des pièces du dossier que l'essentiel des éléments constituant le gros-œuvre de cet ensemble immobilier existait toujours et, en dépit de quelques fragilités, remplissait encore ses fonctions. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble immobilier a notamment conservé la majorité de ses murs, de ses ouvertures, de sa charpente et de sa toiture. S'agissant par ailleurs de la partie du projet sur la parcelle cadastrée section AZ n° 530, si celle-ci ne comportait pas, à la date du dépôt de la demande de permis de construire, de construction pouvant servir à l'habitation, il ressort néanmoins des pièces du dossier qu'il est uniquement prévu d'y édifier des constructions, telles qu'un garage, un lieu de stockage ou une piscine, qui ne sont pas par elles-mêmes des pièces d'habitation et qui peuvent s'analyser, au sens du règlement écrit du PLUI qui est applicable à la zone N, comme des " annexes et extensions des habitations existantes sur une même unité foncière ". Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le requérant est fondé à soutenir que l'ensemble immobilier concerné par son projet de réhabilitation n'est pas une ruine mais une construction d'habitation existante. Ainsi, c'est à tort que le maire de Bellac lui a opposé que les travaux prévus dans son projet, qui s'inscrivent en réalité dans le cadre d'une amélioration de la construction d'habitation existante relevant de la sous-destination " logement " de la destination " habitation ", n'étaient pas conformes au règlement écrit du PLUI applicable à la zone N au motif qu'il en résulterait un développement d'une nouvelle habitation principale.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le moyen tiré de ce que le maire de la commune de Bellac aurait commis une erreur de droit en se fondant sur une disposition purement introductive et non-opposable du règlement écrit du PLUI approuvé par une délibération adoptée le 22 juin 2022 par le conseil communautaire de la communauté de communes du Haut Limousin en Marche n'est pas susceptible de fonder l'annulation de la décision de refus de permis de construire.

13. Il résulte de ce qui précède que M. D est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 25 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Bellac a refusé de lui délivrer un permis de construire et la décision du 8 août 2023 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution/ La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". L'article L. 424-3 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ". En outre, l'article L. 600-4-1 de ce code précise que : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme (), la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation (), en l'état du dossier ".

15. Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

16. Il s'ensuit que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction ou s'il s'en saisit d'office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

17. Le présent jugement annule le refus de permis de construire opposé au requérant, après avoir censuré l'ensemble des motifs énoncés par l'autorité compétente dans sa décision. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de l'arrêté annulé interdisent de prescrire la délivrance du permis de construire pour un motif non relevé par le maire de la commune de Bellac, ni davantage que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y ferait obstacle. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Bellac de délivrer à M. D le permis de construire sollicité, le cas échéant, en l'assortissant des prescriptions nécessaires pour garantir son insertion dans l'environnement notamment au regard des préconisations émises par l'architecte des bâtiments de France dans son avis du 11 mai 2023, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a en revanche pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Bellac, qui est la partie perdante, une somme de 1 800 euros à verser à M. D en vertu de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

19. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune de Bellac sur ce fondement.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 25 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Bellac a refusé de délivrer un permis de construire à M. D et la décision du 8 août 2023 rejetant le recours gracieux formé par l'intéressé à l'encontre de cet arrêté sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Bellac de délivrer à M. D le permis de construire qu'il a sollicité, en l'assortissant, le cas échéant, des prescriptions nécessaires pour garantir sa bonne insertion dans l'environnement notamment au regard des préconisations émises par l'architecte des bâtiments de France dans son avis du 11 mai 2023, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Bellac versera une somme de 1 800 (mille huit cents) euros à M. D sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et à la commune de Bellac.

Délibéré après l'audience du 3 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Revel, président,

M. Boschet, premier conseiller,

Mme Béalé, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2025.

Le rapporteur,

J.B. BOSCHET

Le président,

FJ. REVEL

La greffière,

M. C

La République mande et ordonne

au préfet de la Haute-Vienne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour la Greffière en Chef

La greffière,

M. C

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