Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2501561

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des mémoires complémentaires et des pièces, enregistrés les 10 août, 25 août, 27 août et 28 août 2025, l'association pour la protection des animaux sauvages (Aspas) représentée par Me Candon, demande au juge des référés saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise M. A H à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Meymac jusqu'au 31 décembre 2025 ;

2°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise le Gaec Beneix à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Peyrelevade jusqu'au 31 décembre 2025.

3°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise le Gaec Mazaleyrat à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Tarnac jusqu'au 31 décembre 2025 ;

4°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise le Gaec Salagnac-Job à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Peyrelevade jusqu'au 31 décembre 2025 ;

5°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise le Gaec Toulaid à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Saint-Merd-les-Oussines jusqu'au 31 décembre 2025 ;

6°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise M. J E à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Tarnac jusqu'au 31 décembre 2025 ;

7°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise M. O M à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur les communes de Peyrelevade et Tarnac jusqu'au 31 décembre 2025 ;

8°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise Mme I N à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur les communes de Peyrelevade et Tarnac jusqu'au 31 décembre 2025 ;

9°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise le Gaec des Baies de Pan à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur les communes de Peyrelevade jusqu'au 31 décembre 2025 ;

10°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise le Gaec Forest à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Saint-Setiers jusqu'au 31 décembre 2025 ;

11°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise le Gaec Moratille à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur les communes de Chavanac, Meymac et Saint-Sulpice-les-Bois jusqu'au 31 décembre 2025 ;

12°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise le Gaec Raffy à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Meymac jusqu'au 31 décembre 2025 ;

13°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise M. B G à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Tarnac jusqu'au 31 décembre 2025 ;

14°) de suspendre l'arrêté en date du 25 juillet 2025 par lequel le préfet de la Corrèze autorise M. K L à mettre en œuvre des tirs de défense simple de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Meymac jusqu'au 31 décembre 2025 ;

15°) de suspendre, subsidiairement, les arrêtés pour lesquels la preuve de la suffisance des moyens mis en œuvre pour la protection des troupeaux n'a pas été apportée ;

16°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que

- sa requête est recevable dès lors qu'elle a, eu égard à son objet social, intérêt à agir ;

en ce qui concerne la condition tenant à l'urgence :

- l'urgence est établie dans la mesure où l'exécution de l'arrêté attaqué, permet l'abattage d'un couple de loups ce qui entraînera la mort de leurs quatre louveteaux, alors que ces derniers sont issus d'un accouplement de deux lignées génétiques différentes (loup italo-alpin et loup germano-polonais), ce phénomène est une première en France et constitue un intérêt écologique ; les tirs de défense sont la principale cause de destruction des loups et permettent l'élimination de loups du secteur géographique, qu'ils soient ou non en préparation d'une attaque ; les quatorze arrêtés produisent les mêmes effets qu'une battue permanente et concernent sept communes dont la superficie atteint 343 km2 ; il porte une atteinte grave aux intérêts de l'Aspas ; les tirs de défense effectués sans lien avec une attaque, sont susceptibles de déstabiliser une meute ou une famille de loups générant ainsi des comportements erratiques de nature à augmenter les attaques et les dommages subis par les éleveurs ; les moyens de protection mis en œuvre par les éleveurs contre les attaques ne sont pas suffisants.

Sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué, les moyens tirés de :

- la méconnaissance de l'article 13 de l'arrêté ministériel du 21 février 2024, de l'article L. 411-2 du code de l'environnement et de l'article 16 de la directive relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages du 21 mai 1992 du fait de l'insuffisance des moyens de protection mis en œuvre par les éleveurs contre les attaques de loups sur le territoire de la Corrèze en ce qu'une protection effective des troupeaux, nécessite une présence humaine suffisante et des chiens de protection, dès lors que les éleveurs concernés sont tous situés dans des communes classées en cercle 1, c'est-à-dire en zone de présence permanente du loup, depuis le 27 mai 2025, ce qui leur permet de bénéficier d'aides de l'Etat afin de mettre en place des dispositifs pour une protection efficace de leurs troupeaux ;

- plus de la moitié des éleveurs n'a subi aucune attaque en 2025 et protège ses troupeaux seulement par " du pâturage en parc électrifié et une surveillance renforcée " ;

- la préfecture de la Corrèze ne fournit pas les preuves de la suffisance et de l'effectivité des mesures de surveillance mises en place sur le territoire par les éleveurs dans le cadre de la protection de leurs troupeaux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 août 2025, le préfet de la Corrèze conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que l'association requérante n'a pas d'intérêt à agir en ce qu'elle défend des objectifs généraux de protection de la faune, alors qu'il s'agit de mesures strictement locales et qu'elle n'apporte aucun élément concret de nature à prouver son activité concrète dans les communes couvertes par les arrêtés préfectoraux contestés ;

- la condition d'urgence n'est pas remplie en ce que les tirs de défense simple sont limités dans l'espace au périmètre des surfaces mises en valeur par l'exploitant et à proximité immédiate des troupeaux, ils sont subordonnés notamment à la mise en œuvre de mesures de protection et ils sont exercés sous conditions de sécurité strictes ; de plus l'association requérante ne démontre pas qu'il existe un préjudice grave et immédiat pour l'espèce ; enfin, les arrêtés attaqués répondent à un intérêt public conformément à l'article 16 de la directive relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages du 21 mai 1992, en ce que la suspension des arrêtés exposerait les exploitations concernées à la réitération d'attaques et à des préjudices économiques, sociaux et patrimoniaux lourds, alors même qu'aucun risque avéré pour la conservation de l'espèce n'est établi.

- aucun des moyens soulevés n'est, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

Vu :

- la requête au fond enregistrée le 10 août 2025 sous le n° 2501562 tendant à l'annulation de la décision dont la suspension de l'exécution est demandée ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;

- le code de l'environnement ;

- l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

- l'arrêté interministériel du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée chaque année ;

- l'arrêté ministériel du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Fabien Martha, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. F,

- les observations de Me Candon qui a repris en les développant les conclusions et moyens exposés dans sans écritures. Il a notamment insisté sur l'insuffisance des mesures de protection pour au moins 10 des éleveurs concernés par les arrêtés en litige, sur le caractère imprécis et trop large des zones à proximité des pâturages, surfaces et parcours mis en valeur par les bénéficiaires des dérogations, sur la probabilité très forte que des loups soient tués, sur l'incapacité des louveteaux à survivre si les adultes étaient abattus, sur la singularité génétique du couple de loup ayant donné naissance à ces louveteaux.

- les observations de M. D et de Mme C pour le préfet de la Corrèze qui ont repris en les développant leurs écritures. Ils ont notamment insisté sur les caractéristiques des troupeaux d'ovins dans la zone concernée, qui rendent difficile l'usage de certains moyens de protection, sur le faible nombre de tirs de défense mis en œuvre depuis l'arrivée du loup dans le département, sur l'existence d'arrêtés de même nature dans d'autres zones du département, sur le rôle formel et plus informel du préfet coordonnateur du plan national d'action sur le loup, sur les conditions très strictes encadrant la mise en œuvre effective des tirs de défense rendant très improbable l'abattage de plusieurs loups d'ici le 31 décembre 2025, sur l'absence de menace sur la viabilité du loup eu égard à son aire de répartition à l'échelle européenne, sur le nombre important d'ovins tués en 2024 et 2025.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par quatorze arrêtés du 25 juillet 2025, le préfet de la Corrèze a autorisé M. H, le Gaec Beneix, le Gaec Mazaleyrat, le Gaec Salagnac-Job, le Gaec Toulaid, M. E, M. M, Mme N, le Gaec des Baies de Pan, le Gaec Forest, le Gaec Moratille, le Gaec Raffy, M. G, M. L à mettre en œuvre des tirs de défense simple en vue de la défense de leurs troupeaux contre la prédation du loup sur les communes de Meymac, Peyrelevade, Tarnac, Saint-Merd-les-Oussines, Saint-Setiers, Chavanac et Saint-Sulpice-les-Bois jusqu'au 31 décembre 2025. L'association pour la protection des animaux sauvages (Aspas) demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L.521-1 du code de justice administrative de suspendre l'exécution de ces arrêtés, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur leur légalité.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () " et aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique. () ". Enfin aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

3. Il résulte des dispositions précitées des articles L. 521-1 et R. 522-1 du code de justice administrative que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et globalement, le cas échéant au terme d'un bilan des intérêts privés et publics en présence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire à la date à laquelle le juge des référés se prononce.

4. En l'espèce, et d'une part, les arrêtés attaqués autorisent des tirs de défense simple à l'encontre des loups présents sur sept communes du nord du territoire de la Corrèze dans le cadre de la protection des troupeaux d'ovins et caprins, à l'exclusion de tout tir renforcé ou de prélèvement. Les arrêtés prévoient en outre en leur article 10, qu'ils cesseront de produire leurs effets, si le plafond défini à l'article 2 de l'arrêté ministériel du 23 octobre 2020 fixant le nombre annuel maximum de loups dont la destruction est autorisée, lequel a été fixé à 192 pour 2025, est atteint. De plus, les arrêtés en cause, applicables jusqu'au 31 décembre 2025, prévoient que les tirs sont limités d'une part au périmètre des surfaces mises en valeur par l'exploitant concerné et à leurs abords, d'autre part à la proximité immédiate de ses troupeaux. Ces tirs sont également subordonnés à la mise en œuvre de mesures de protection et sont exercés sous conditions de sécurité strictes. Il résulte également de l'instruction que la population de loups sur le territoire national était évaluée par l'OFB en décembre 2024 à 1013 spécimens, soit un chiffre très supérieur au seuil de viabilité démographique et qui a connu une dynamique de croissance depuis 2019. La présence du loup, trois adultes et quatre louveteaux, de même que son expansion sont par ailleurs attestées en Corrèze et les sept communes concernées par les arrêtés attaqués sont depuis le 27 mai 2025, classées en cercle 1, c'est-à-dire en " zone de présence permanente du loup ". Si l'association requérante soutient qu'un couple de loups de deux lignées génétiques différentes s'est établie dans ce secteur géographique et a donné naissance à quatre louveteaux, une telle circonstance, n'est pas de nature à établir, à elle seule, que le dommage qui résulterait de la destruction de l'un ou l'autre de ces loups emporterait des conséquences graves et irréversibles au regard de la protection de l'espèce, espèce au seul niveau de laquelle s'apprécient ces exigences de protection. Il résulte à cet égard de l'instruction, notamment des observations formulées à l'audience par les représentants de la préfecture, que depuis le début de l'année 2025, sur l'ensemble des territoires de la Corrèze concernés par des autorisations de tirs de défense, aucun tir n'a été effectué et que le dernier tir léthal date de 2023. Il résulte également de l'instruction, notamment des échanges intervenus au cours de l'audience et concordants sur ce point, que les tirs de défense simple, à supposer qu'ils soient effectivement mis en œuvre, n'empêcheront pas, dans l'avenir, la présence du loup dans le département.

5. D'autre part, l'urgence devant s'apprécier globalement, tel que cela a été dit au point 3, il y a lieu de prendre en considération les dommages occasionnés aux élevages concernés et aux conséquences qui en résultent pour les activités pastorales. Il résulte à cet égard de l'instruction, notamment des documents présentés lors de la réunion du 4 juillet 2025 de la cellule départementale loup de la Corrèze, que 12 constats avec " responsabilité du loup non écartée " ont été réalisés sur la zone du plateau de Millevaches entre le 1er janvier 2025 et le 30 juin 2025, représentant environ 90 victimes, et que les 6 premiers mois de l'année 2025 ont été marqués par une augmentation des prédations et des victimes de ces prédations par rapport à la même période pour l'année 2024. De plus, les éleveurs concernés par les autorisations de tirs de défense sont tous situés en périphérie ou dans des communes ayant eu au moins une attaque de loups en 2025. Enfin, même si l'association fait valoir que ces attaques ne sont pas démontrées pour certains des éleveurs, elle ne conteste ce faisant pas utilement la réalité et l'origine des dommages occasionnés aux élevages, lesquels ont donné lieu à indemnisation, ni les conséquences économiques qui en résultent.

6. Eu égard à l'ensemble de ces circonstances, les arrêtés attaqués ne sauraient, compte tenu de leurs effets, être regardés comme portant atteinte aux intérêts qu'entend défendre l'association Aspas non plus qu'à un intérêt public, une atteinte suffisamment grave et immédiate, pour regarder la condition d'urgence posée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative, en l'état de l'instruction, comme étant remplie.

7. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense ni apprécier si les moyens invoqués sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des arrêtés attaqués, les conclusions aux fins de suspension présentées par l'association requérante doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas dans la présente instance de référé la qualité de partie perdante, la somme que la requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l'Association pour la protection des animaux sauvages est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association pour la protection des animaux sauvages (Aspas) et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. Une copie en sera adressée au préfet de la Corrèze.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 août 2025.

Le juge des référés,La greffière en chef,

F. F A. BLANCHON

La République mande et ordonne

à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

La greffière en chef,

A. BLANCHON

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